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      孫安軍:治理邏輯視角下的空間規劃制度探索

      2021-02-23 14:58 來源:城市規劃學刊

      導讀:

      2020年10月31日第17屆中國城市規劃學科發展論壇上,中國城市規劃學會孫安軍理事長發表主題演講“治理邏輯視角下的空間規劃制度探索”。報告從國家治理體系和治理能力現代化的角度探討新的國土空間規劃制度的構建,提出制度體系設計時要考慮提升治理能力,著力破解治理的核心難點,解決集中體制與有效治理之間的矛盾、政府意志與公眾訴求之間的矛盾、主管部門與相關部門之間的矛盾。

      孫安軍(中國城市規劃學會理事長)


      一、為什么談這個話題

      從十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力”的重大命題,到十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,治理體系和治理能力已成為國家現代化發展的重要命題。

      建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃,有三個維度的重要意義。一是加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國;二是堅持以人民為中心,實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園;三是保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中國夢。

      二、對國家治理體系和治理能力的認識

      治理體系為國家的制度體系,治理能力是制度執行能力。國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體。有了良好的國家治理體系,才能提高國家的治理能力;只有提高國家治理能力,才能充分發揮國家治理體系的效能。

      三、對治理邏輯的認識

      國家制度體系的邏輯為根本制度、基本制度、重要制度相銜接,統籌頂層設計和分層對接,統籌制度改革和制度運行。國土空間規劃是生態文明制度體系中生態環境保護制度的一部分,同時涉及到資源高效利用制度和生態保護修復制度。

      治理有三個難點。一是集中體制與有效治理之間的矛盾。集中表現在中央管轄權與地方治理權間的關系:前者趨于權力、資源向上集中,從而削弱了地方政府解決實際問題的能力,即有效治理能力;而后者又常常表現為各行其是、偏離失控,對集中體制產生威脅。用經濟關系來比喻政治關系,中央政府為委托方,地方政府為管理方,基層政府為代理方。一般狀態下,委托方擁有目標設置權和檢查驗收權,管理方擁有激勵分配權。二是政府意志與公眾訴求之間的矛盾。理論上政府意志應該是公眾意愿的代表,但實際上,政府行政力量強大,往往對社會干預較多,壓縮了民眾的自治空間,民眾缺少為維護自身權益與非科學決策抗衡的機制,進而誘發了與正式制度相悖的組織行為。三是主管部門與相關部門之間的矛盾。自然資源的保護與利用,不僅僅是自然資源主管部門的職責,還涉及到發改委、環境保護、交通、水利、建設等相關部門的職責與利益的分配,關聯度是難點。

      四、從治理邏輯看空間規劃制度

      空間規劃體系由三部分構成。一是法規體系——空間規劃制度基礎,定義為國家權力機關和行政機關制定的關于空間規劃的基本行為規則。二是行政體系——空間規劃運行機制,定義為自然資源各級行政管理機構與人員、管理制度、管理權限和職責的劃分、相關部門職責等。三是技術體系——空間規劃運行支撐,定義為從事空間規劃的技能、方法、工具和知識的總和。

      從治理角度來講,國土空間規劃制度所要解決的問題,是將國土空間既作為資源又作為資產進行配置使用時,所涉及到相關方權利與責任、利益的分配、以及資產資源永續使用和代際公平等問題。國土空間規劃法規體系通過明確空間規劃法律關系主體與客體主體間權利與義務關系、事實、程序等,構建起空間規劃的基本行為規則,即空間規劃制度??臻g規劃的運行過程、解決自然資源與空間問題的能力與方式、中央與地方政府間關系、國家與社會的關系,都是建立在這一制度之上的。這一制度安排了解決問題的途徑和方式,誘導了相應的微觀行為,從而在很大程度上規定了國家空間治理的軌跡、抉擇和后果。這一制度安排所導致的因果聯系稱為國家治理的制度邏輯。

      新的國土空間規劃體系邏輯下,國家意志、地方政府意志和社會訴求呈現倒三角的結構。

      空間規劃制度設計有三大重點。一是要解決集中體制與有效治理之間的矛盾,即如何通過差異化的制度設計如行政分權,特定范圍的限制、最小限制的選擇等來應對治理差異。二是要解決政府意志與公眾訴求之間的矛盾,包括把握公眾身份角色:服務對象、參與者、被管制者、訴訟當事人;建立公眾參與治理的制度化渠道;完善公眾訴求表達、利益協調、權益保障機制;發揮群團和社會組織作用等。三是要解決主管部門與相關部門之間的矛盾,如制度上需要明確有關部門權利義務與責任,建立相關部門協調配合機制等。

      治理不僅是治理體系的建設問題,更是治理能力的建設問題。在探索國土空間規劃制度時,不僅要研究制度本身,更要研究制度執行能力。治理體系關注治理主體構成及其相互關系,治理能力關注治理方法(如協商合作、行政強制、經濟誘導等)、治理過程(即治理體系的運作過程,如自下而上、雙向互動、橫縱聯系等)和治理效果。

      (文字整理:張貽豪,同濟大學建筑與城市規劃學院碩士研究生)

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