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      全面實施城市更新行動,推動城市高質量發展 ——專訪住房和城鄉建設部總經濟師楊保軍(上)

      2021-08-18 15:24 來源:建筑雜志社

      日前,在住房和城鄉建設系統領導干部視頻遠程教育培訓中,住房和城鄉建設部總經濟師楊保軍以“全面實施城市更新行動,推動城市高質量發展”為題授課,闡釋了實施城市更新行動的重要意義。

      實施城市更新行動,是以習近平同志為核心的黨中央統攬全局,站在全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度,準確研判我國城市發展新形勢,對進一步提升城市發展質量作出的重大決策部署。為了貫徹落實好中央的決策部署,有必要深刻理解城市更新行動的重大意義,準確把握城市更新行動的豐富內涵。

      楊保軍總經濟師在講課中,引經據典,并結合各地大量鮮活案例闡述了城市更新的內涵、外延以及成功經驗,對于指導各地全面貫徹落實城市更新行動具有重要指導意義。


      針對全面實施城市更新行動的相關問題,住房和城鄉建設部建筑雜志社社長文林峰對楊保軍總經濟師進行了專訪。

      文林峰:非常感謝您在百忙之中接受我們的采訪。首先請您向廣大讀者介紹一下全面實施城市更新行動的背景。

      楊保軍:

      去年6月,在黨的十九屆五中全會籌備之際,住房和城鄉建設部向黨中央呈交了一份報告,題目是《關于“十四五”時期將“城市提質增效”作為國家重大發展戰略的建議》(以下簡稱《報告》)?!秷蟾妗返膬热莅▋刹糠郑阂皇菍嵤┻@一戰略的重要意義,二是重要舉措。

      重要意義有以下五個方面 :

      一、我國已經從以農業人口為主轉變為以城市人口為主,城市發展進入提質增效的重要時期。

      我國城市化水平已經超過60%,進入城市化進程的中后期,意味著我國進入了以城市型社會為主體的時代,我國的社會結構、生產生活方式和治理體系都在發生重大變化。從國際經驗和城市發展規律看,這一時期也是社會各種矛盾和問題集中在城市突顯的時期。我們不僅要持續解決城市化過程中帶來的問題,還要注重解決城市發展本身累積和新生的問題。因此,從外延快速擴張轉向內涵提質增效,是尊重規律的必然選擇。

      二、城市是我國經濟社會發展的主引擎,也是擴大內需的主戰場

      我國城鎮GDP占比超過90%以上,城市還是創新的源泉,集聚著豐富的創新資源。創新的活力要激發,潛在的消費需求要激活。

      三、推動解決城市發展中的突出問題和短板,提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措

      過去,經濟高速增長,城鎮化快速推進,城市發展追求速度規模,導致城市的整體性、系統性、宜居性、包容性不足,人居環境質量不高,大城市病不輕,短板弱項也不少。通過實施城市更新戰略,能更好落實以人民為中心的發展思想。

      四、對推動轉變經濟發展方式具有十分重要的作用

      過去的城市開發建設方式過度依賴房地產,這種路徑依賴嚴重制約了經濟發展方式的轉變。該戰略的關鍵,是推動城市開發建設方式轉型,將建設重點由房地產主導的增量建設,逐步轉向存量的更新提質。同時,圍繞轉變城市開發建設方式深化改革,形成一套與大規模存量提質改造相適應的金融、財稅、土地等政策體系,促進要素資源更多流向城市提質增效項目,促進資本、土地等各類要素資源根據市場規律和國家發展需求進行優化再配置,從源頭上推動經濟發展方式轉型。

      五、有效銜接國家區域協調發展戰略和鄉村振興戰略,形成完整的國家空間發展戰略體系

      黨的十八大以來,黨中央提出了“一帶一路”倡議,以及京津冀協同發展等一系列重大區域發展戰略,著力提升各層面區域戰略的聯動性和全局性,增強區域發展的協同性和整體性。黨的十九大提出了鄉村振興戰略,這樣,在區域和鄉村層面都有了國家戰略指引。實施城市更新戰略,推動城市高質量發展,既為區域協調發展提供堅實支撐,又為鄉村振興提供動力引擎,從區域、城市、鄉村三個層面,構建起完整的國家空間發展戰略體系。

      這個戰略體系的構建對促進高質量發展至關重要。因為當前城市規劃、建設、管理中存在部門分割、管理碎片化的弊端,導致城市的整體性、系統性不足,發展質量不高。要破解這一困局,就需要在國家空間發展戰略體系中增加關于城市發展的戰略,整體謀劃、統籌安排城市工作,統籌城市發展的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要,全面提升城市發展質量和效益。

      要站在國家發展全局的高度來思考問題、推進工作。小處著手,但要大處著眼。正如古人所言 :不謀全局者,不足以謀一域 ;不謀萬世者,不足以謀一時。

      文林峰:《報告》中的有關內容如何體現在《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》中(以下簡稱《建議》)?

      楊保軍:

      習近平總書記十分重視這份報告,作出重要批示 :一是將報告的核心內容吸納到黨的十九屆五中全會文件中 ;二是在“十四五”規劃綱要中予以體現。在形成文件過程中,對內容作了系統梳理和提煉,對該戰略的名稱作了進一步推敲,后來在黨的十九屆五中全會《建議》文件中,將這一戰略命名為“城市更新行動”。

      相關內容放在第八部分“優化國土空間布局,推進區域協調發展和新型城鎮化”,主要內容有:“推進以人為核心的新型城鎮化。實施城市更新行動,推進城市生態修復、功能完善工程,統籌城市規劃、建設、管理,合理確定城市規模、人口密度、空間結構,促進大中小城市和小城鎮協調發展。強化歷史文化保護、塑造城市風貌,加強城鎮老舊小區改造和社區建設,增強城市防洪排澇能力,建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平,加強特大城市治理中的風險防控。優化行政區劃設置,發揮中心城市和城市群帶動作用,建設現代化都市圈。推進成渝地區雙城經濟圈建設。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設?!?/p>

      按照慣例,城鎮化、區域、城市等內容被放在同一篇章中論述。實際上,城鎮化戰略并不等同于城市發展戰略,城市化戰略主要解決農村人口向城市轉移過程中的問題,而城市發展戰略主要解決城市自身發展的問題。為此,我們不能把城市更新行動當作一項具體工作來對待,更不能將其誤讀成“拆掉老城建新城”,而應該從戰略高度來認識,才能看得清楚、想得明白、做得正確。要站在國家發展全局的高度來思考問題、推進工作。小處著手,但要大處著眼。正如古人所言 :不謀全局者,不足以謀一域 ;不謀萬世者,不足以謀一時。

      生存階段追求立足謀生,斗室可以容身 ;發展階段,追求美好生活,一房才能安家 ;將來我們還要進入人的全面發展階段,不斷豐富人的精神生命,向往詩意棲居、營建精神家園。

      文林峰:請您講講實施城市更新行動對國民經濟和社會發展的重要意義。

      楊保軍:

      《建議》發布后,王蒙徽部長專門撰文對實施城市更新行動作了解讀。我們可以結合一些案例來加深理解。

      一是適應城市發展新形勢,推動城市高質量發展的必然要求

      進入新發展階段,國家發展目標、價值取向、市場需求、百姓訴求、評價標準、游戲規則都在發生變化。城市建設必須主動適應這些變化。

      從解決“有沒有”到解決“好不好”——讓城市成為人民群眾美好生活的空間載體??磫栴}的維度發生了變化,一是時間維度,城市建設要經得起歷史檢驗,不留歷史遺憾 ;從生命周期看,農業是一季最多一年,莊家收成好壞一年之內必見分曉 ;工業是10年最多20年,就會因為技術迭代,淘汰升級 ;建筑業是50年甚至100年壽命,所以建筑設計要遵循科學、技術、藝術規律,打造經典傳世之作,不能盲目跟風、追趕時髦。凡是經典的,必然是經久不衰的。比如交響樂曲、唐詩宋詞,一直代代相傳 ;至于城市,則是千年大計!二是領域維度,城市建設從助力經濟發展,擴展到社會、生態、文化、藝術、美學等領域。習總書記在視察清華大學時說:“美術、藝術、科學、技術相輔相成、相互促進、相得益彰。要發揮美術在服務經濟社會發展中的重要作用,把更多美術元素、藝術元素應用到城鄉規劃建設中,增強城鄉審美韻味、文化品位,把美術成果更好服務于人民群眾的高品質生活需求?!?/p>

      生存階段追求立足謀生,斗室可以容身;發展階段,追求美好生活,一房才能安家 ;將來我們還要進入人的全面發展階段,不斷豐富人的精神生命,向往詩意棲居、營建精神家園。

      二是堅定實施擴大內需戰略、構建新發展格局的重要路徑

      新冠肺炎疫情出現后,擴大內需戰略更為急迫。成都猛追灣是一個成功的城市更新案例。猛追灣原來是一個衰退的濱河老街區,一條交通道路阻隔了街區的親水性,實施城市更新后,現在成了成都著名、全國聞名的活力休閑區。它融入了藝術、科技、文創等元素,充滿了成都市井味道,極具時尚感和生機活力,成為網紅打卡地、消費熱點區。在城市更新中注重完善城市功能、植入現代產業、培育新型業態、營造消費場景、創造美好生活是成都的經驗。

      具體做法主要有 :

      一是在上位舊城更新理念指引下,以運營商為主導,策劃、規劃、設計、建設、運營一體化集成推進 ;

      二是政府主導 :區政府重資產(利用既有閑置房屋+收儲部分舊房+租賃部分房屋),剩下的引導居民自己改造。開行金融支持,長期、低息放貸。

      三是萬科輕資產(運營+物業管理),物業管理服務范圍是整個街區,運營范圍只是政府的資產。萬科轉型較早,培養出一批運營人才,這可能是房地產企業的鳳凰涅槃之路,由開發商轉型為運營服務商。

      四是居民在物業管理規則下自主改造,共同經營好商業環境。

      成都音樂坊是另一個成功案例。很多城市都在搞大型文化設施建設,但這些設施的選址很關鍵,往往決定后期的使用維護管理,影響著項目的成敗。很多大型文化設施利用率不高,就是因為與周邊社區拉開了距離,脫離了居民生活需要,無法產生日常生活的積極互動。成都決定建設一座音樂廳,先打聽哪個城市的建得好,聽說天津大劇院有名,就去天津考察,將設計團隊(包括建筑、舞臺、照明、聲學設計)請來(建筑設計是德國GMP建筑事務所)。但成都音樂廳的選址貼近音樂學院,音樂學院就是音樂的沃土,左右兩側不遠還有四川大學的華西校區和望江校區,高校有大量音樂愛好者,好比音樂氣候,音樂廳好比一顆種子,播種在肥沃的土壤里,有適宜的氣候,很快就會生根、發芽、結果。這就是由音樂廳這一觸媒引起的城市更新,并逐漸使整個街區形成具有鮮明特色的音樂坊的故事。

      三是推動城市開發建設方式轉型、促進經濟發展方式轉變的有效途徑

      過去城市開發建設方式本質是以土地增值為核心、以融資開發為手段、以商品住房消費為支撐,形成高投資、高周轉、高回報的閉環。存量更新時代不能沿用這種模式,要探索以價值提升、資產增值為核心,以盤活資源、升級業態為手段,以城市運營、增值服務為支撐的新模式,倒逼經濟發展轉型。我們決不能將房地產主導的開發建設方式移植到城市更新中,不能在城市更新行動中搞大拆大建。

      四是推動解決城市發展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措

      武漢城市內澇治理,是解決突出問題的案例,成效顯著。上海黃浦江兩岸更新品質提升案例,始終圍繞公共空間做好“貫通、開放、活力、人文”八字文章,全市齊心協力把黃浦江兩岸建設成為服務于市民健身休閑、觀光旅游的公共空間和生活岸線,用實例詮釋了“人民群眾對美好生活的追求就是我們的奮斗目標”?!柏炌?、開放、活力、人文”是將黃浦江兩岸打造成世界級濱水區的關鍵詞。

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