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      趙民:都市圈規劃既要借鑒國際經驗,更要基于國情和彰顯區域協調功能

      2021-09-03 15:34 來源:上海大都市圈規劃

      導讀:

      近年來,國家發改委、自然資源部等部委相繼發布都市圈相關工作指導文件,各地也將都市圈建設要求寫進“十四五”規劃中,都市圈成為當下區域建設發展的熱詞。為進一步深入理解都市圈相關概念及理論,探索都市圈規劃實踐的技術與方法,上海大都市圈規劃研究中心特別邀請同濟大學趙民教授,以筆談的形式針對都市圈議題進行闡釋與解答。

      在城鎮化的深入發展過程中,涌現了“城市群”、“都市圈”、“都市區”等概念。請您談談對這幾個概念的理解以及國際經驗。

      趙民:一般認為中文“都市圈”一詞來自日本對metropolitan area(大都市區)的漢譯方式。而大都市區的本源概念則可追溯至美國1905年的工業普查區及1910年的大都市分區概念。二戰后,在快速城市化和城市郊區化的共同作用下,中心城市與周邊地區呈現出連綿發展態勢,這便與地方自治體行政管理體系產生了一定的矛盾;為了把握跨政區人口流動現象,新的統計模式——標準大都市區(MSA)體系應運而生,并逐漸用于美國的人口、住房、制造業和商業等的普查;至本世紀初,又推出了基于核心城區的統計區(CBSA)。統計標準體系的適時調整契合了大城市地區社會經濟發展的現實狀態,有利于指導交通、土地、公共服務等建設活動及資金分配。

      在大都市區的基礎上,西方學者還演繹出了一系列地域概念,用以描述復雜及多樣化的經濟地理現象。如戈特曼(1957,1976)提出的大都市連綿帶(Megalopolis)、達瓦勒等(2005,2011)提出的巨型都市區(Megapolitan)、哈格勒等(2009)提出的巨型區域(Megaregion)等概念(表1、圖1);其中戈特曼對大都市連綿帶的闡述,在全美乃至全球范圍都有深遠影響。

      // 表1 美國大都市區相關概念梳理(資料來源:根據相關文獻整理)

       



      // 圖1 美國巨型都市區(左)及巨型區域(右)的劃分(資料來源:根據相關文獻整理)

      日本采用“都市圈”這個用語似有其特定緣由。二戰后,迪肯森(1947)及木內信藏(1951)等學者曾先后提出相似的城市地域“三地帶”等學說,其中的“圈域論”被日本政學界廣泛接受。在此背景下,再結合美、英的統計區標準和規劃實踐,日本的大都市圈概念便應運而生,成為了其國土計劃中的重要地域范疇。在廣域層面,日本還曾提出過太平洋工業帶、東海道城市群、超級巨型區域等構想,基本都是大都市圈思想的延伸。

      在現實中,日本政府機構及學界有兩套圈域表達方式。一套是用以反映現實狀況的統計“都市圈”,多以通勤、通學比率作為測度中心-外圍聯系緊密程度的核心指標,其中以總務省的“大都市圈”(MMA,1.5%通勤通學圈)和經濟產業省的“大都市就業圈”(MEA,10%多級迭代通勤圈)測度標準應用最廣。此外國土交通省還曾采用“功能性城市區域”(FUR)的定義和標準。(表2、圖2)

      // 表2 日本政府機構、學者提出的典型都市圈測度標準(資料來源:整理自富田和曉(1975)、川嶼辰彥(1993)、金本良嗣、德岡一幸(2002)等)

      // 圖2 日本總務省“大都市圈”及經濟產業省“大都市就業圈”對三大都市圈劃分范疇的比較(資料來源:整理繪自總務省、經濟產業省的定義(2015年普查數據))

      另一套則是帶有政策區含義的“都市圈”。比較典型的是“三大都市圈開發整備法”和“地方圈開發促進法”中對大都市圈及地方圈的政策區劃分,此外還有“國土形成規劃”時期的全國八大廣域地方規劃區域。此外,各政府機構、企業、民間團體出于不同目的,對同一地域也會有不同的“圈域”范疇定義。以東京圈為例,對于以東京為核心的“城市-區域”的地域范疇,中央的省廳與企業、團體在區域劃分上并不統一,其覆蓋的人口從近千萬至五千萬左右(表 3)。其中,官方統計口徑一般是用國土交通省白皮書中常用的東京圈(1都3縣),以及《首都圈整備法》確立的首都圈(1都7縣)概念。

      在國際比較研究中準確把握地域范疇非常重要,否則會造成認知謬誤。如曾有學者用東京圈人口(3500-4000萬級)與上海市進行人口規模比較,其得出的“經驗啟示”實際是誤導。

      // 表3 對于“東京圈”稱謂的各種地域范疇及劃分應用(資料來源:整理自日本相關政府部門及統計網站)

      此外,隨著日本從大規??臻g開發轉向精細化治理,規劃目標從一極一軸轉向多極多軸,三大都市圈外的各類地方圈也就獲得了更多的政策關注。為落實圈域的“自立發展”和圈域之間的“互動對流”,政府在經濟發展之外也很關注民生福祉,賦予了“圈域”更為多元和豐富的政策內涵。這也使得“圈域”概念不斷發展演繹,形成了承載不同政策目標的多類地域范疇:如《新全國綜合開發計劃》(簡稱“二全綜”)提出的“廣域生活圈”,《第三次全國綜合開發計劃》(簡稱“三全綜”)提出的“定居圈”,《21世紀國土的宏偉設計》(簡稱“五全綜”)提出的“中心極核/中樞/中核/中心都市圈”的劃分,《國土形成規劃(全國規劃)》(簡稱“六全綜”)提出的“集落生活圈”、“定居自立圈”,《國土構想2050》提出的“連攜中樞都市圈”以及新版《國土形成規劃》(簡稱“七全綜”)提出的“形成對流促進型國土”等;與之相對應的各類官方及民間組織也不斷涌現。(圖3)

      // 圖3 日本各個時期確定的“圈域”戰略(資料來源:整理譯自日本國土交通省官網)

      由于國情和發展階段不同,都市圈進入中國后出現了本土化演變。請您談談對有關概念的理解及在實踐中的應用。

      趙民:自1983年于洪俊、寧越敏先生引介了戈特曼的研究以來,我國學者已經對相關概念展開了諸多討論,提出了各自的創見。如周一星先生(1986)曾提出構建“市中心-舊城區-建成區-近市區-市區-城市經濟統計區-都市連綿區”的城市地域體系,姚士謀先生(1992)提出了中國的城市群概念及英文表達(Urban Agglomeration),王健先生(1996)提出了“九大都市圈”的區域經濟發展模式構想,胡序威先生等(2000)提出了城鎮密集區概念??傮w而言,這些概念以及相關的研究在尺度上較偏向于城市群。

      2000年后,隨著大都市及其周邊地區的快速發展,都市圈和都市區概念也得到了很多關注,并不斷見諸于學術文章和政策文件,但對于兩者的概念界定曾經比較模糊。理解的不一導致了規劃應用中的混淆,例如前些年的重慶大都市區、南寧大都市區,廈漳泉大都市區等區域性規劃,在今天看來似都應歸為都市圈規劃。

      目前國內學界對城市群、都市圈、都市區等概念已經有了較多共識,自然資源部出臺的省級、市級國土空間規劃編制指南對這些名詞也分別作了定義。但對其相互之間的關系則還需要進一步研究,對某些學者提出的觀點也需要仔細辨析。例如,經常出現的一個觀點為“演化論”,即都市區-都市圈-城市群等處于一個演化歷程之中,或是說處于低、中、高的不同發展階段。其實國際經驗已經表明,城市化的空間演化并非都因循這一進程,最終能發展成為大都市連綿帶的只能是少數地區,且都有其特定條件。就我國而言,由于幅員遼闊、地區差異極大,城鎮化空間組織和演進規律更不能一概而論。例如許多地廣人稀地區,有可能始終是單點城市發展;或是在區域城市群難以發育的情形下,基于地區中心城市的都市圈/城鎮圈卻能夠成型。另外,隨著網絡社會的崛起,以及信息技術的不斷突破和應用,傳統的空間組織模式和經濟地理現象正在發生著深刻的變化。例如許多特色產業小鎮、淘寶鎮/淘寶村等,即使難以做大規模形成城市和都市區,也仍然可以在區域城鎮網絡中發揮重要職能。

      目前,官方文件中對于都市圈的空間范疇的界定均采用了“一小時通勤圈”標準(表4),實際上通勤聯系較契合傳統經濟地理的“都市區”概念和范疇界定。在大都市圈層面,一方面我國跨市級政區的通勤現象尚不普遍,不應照搬國外的經驗;另一方面更要關注的是產業聯系、商務聯系、交通聯系以及生態環境管控等“城市-區域”發展和比鄰協調問題。此外,城市群與都市圈發展并不必然關聯;在某些難以形成城市群的地區,也有可能圍繞單個中心城市形成都市區、都市圈或城鎮圈。

      // 表4 我國近年來對于都市圈及相關概念的官方定義

      此外,為了便于國際交流和比較研究,對中外相關用語的準確理解和恰當轉譯也非常重要。例如我們一般將“city”與“城市”互譯,但其實中外含義有很大差異。美國的city與town、township可以是相似的尺度,日本的市、町、村亦是平行的基層自治單元,它們均與我國的建制市概念非常不同。我國的城市,無論是哪一個層級,基本都是“城市-區域”,就其內涵而言更為接近西方的metropolitan,據此提出相關名詞的英譯建議(表5)。

      // 表 5 相關名稱的英譯建議及概念定義

      關于都市圈的空間識別,您認為需要考慮哪些因素,是否有一套評價方法用來判斷全國各都市圈的發展階段和空間范疇?

      趙民:首先是對國際經驗的借鑒。除了前述的美國和日本經驗,歐洲各國也有相應的統計區概念,例如英國的標準勞動力市場(SMLA)以及大都市經濟勞動區(MELA),德國的城市地區(Stadtregion),法國的城市化地區(Aire Urbaine)等等。此外,歐盟統計局(Eurostat)、經合組織(OECD,2012/2020)等跨國組織機構也制定過相關標準。盡管方法各不相同,但絕大多數聚焦人口規模及“中心-外圍”間的通勤聯系。大致可以分為自上而下的演繹法及自下而上的歸納法這兩種方法。

      第一種方法是非全覆蓋的,即通過預先遴選和識別出中心城市(核心地區),然后計算其與外圍地區的聯系強度并劃定通勤區。較典型的是美國的大都市區(閾值25%)、日本的大都市圈(閾值1.5%)和英國的SMLA(閾值15%)。也有通過相互就業關系判定,或是對定通勤閾值進行迭代計算,最終識別出穩定的城市化功能地域。典型案例是法國的城市化地區(迭代閾值40%)和日本的大都市就業圈(迭代閾值10%)界定。第二種方法是全覆蓋式的,即不在初始就設定中心城市,而是根據就業標準,以流向工作場所的流量自足性的最小閾值進行全覆蓋判定,如英國的就業通勤區(TTWA)劃分。

      雖然西方社會已經有較為成熟的各類城市地域識別及界定方法,但不能不顧國情而生搬硬套。例如在相同的可比尺度下(如150公里圈),中外的“城市-區域”空間內涵并不趨同(圖4、圖5):美國和日本是圍繞核心城市的典型 “中心-外圍”結構,而我國由于長期的制度性區隔,加之土地公有和分級管控,發達地區的用地開發相對緊湊,易于形成“分散式集聚”,或是“核心城市+多中心”的“城市-區域”空間結構。

      // 圖4 日本、美國主要都市圈人口分布及主要產業情況(150公里圈)(資料來源:課題組自繪)

      // 圖5 我國長三角、粵港澳地區人口分布情況(150公里圈)(資料來源:課題組自繪)

      以上原因也導致了我國大都市圈的通勤模式與西方國家明顯不同,與郊區化特征顯著的歐美地區更不具備可比性,即使與同屬東亞的日本也很不同。日本的人口普查數據顯示,東京通勤圈的長軸半徑穩定在50公里左右;而我國的北京、廣州、成都等超大城市的45分鐘以內客運交通聯系量占比均在80%以上,緊密出行聯系基本集中在25-30公里地域范圍以內(圖6)。

      // 圖6 通勤圈的若干國際比較(資料來源:課題組自繪)

      早在上世紀80、90年代,周一星等前輩學者就曾提出要建立中國城市的實體地域概念,但當時多維數據及其應用方法的缺失客觀上限制了這項工作的進展。正在制定中的《都市圈國土空間規劃編制規程(征求意見稿)》提出了都市圈空間范圍識別的“五步法”,即中心城市界定(人口規模100萬以上+高等級功能)-時空范圍界定(中心城周邊80公里/120公里縣級行政單元,城區邊緣1小時/1.5小時可達范圍)-功能聯系校核(排除人口密度低、功能聯系弱的地區)-行政校核(整體納入包圍地區)-最終確定(落實國家戰略、響應地方訴求)。這一技術路線是很合理的。在此基礎上,還可以考慮增加對都市區的識別,并對以中等城市(不足100萬人口)為核心的中小型都市圈的識別等也提供一定指引。

      對發達地區,以長三角各中心城市及其關聯區域為例,大致可建立起中心城-都市區-都市圈-大都市圈-長三角城市群的“城市-區域”空間認知體系,并對各個層次的空間范疇加以科學測度。

      您如何理解都市圈國土空間規劃在“五級三類”中的定位,您認為應該如何處理好都市圈國土空間規劃與省市國土空間規劃之間的關系?如何處理好都市圈國土空間規劃與發展規劃等的關系?

      趙民:都市圈規劃在省域層面曾有過若干實踐(如江蘇?。?,并積累了一定經驗,但在制度層面并不明朗。2019年中央關于“建立國土空間規劃體系并監督實施”的重大決策帶來了歷史性轉機。根據中共中央和國務院發布的文件,“相關專項規劃是指在特定區域(流域)、特定領域,為體現特定功能,對空間開發保護利用作出的專門安排”;“海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃,由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制,報同級政府審批”。由此可以推論,都市圈空間規劃屬于國土空間規劃編制體系中的“相關專項規劃”,在落實“區域協調發展戰略”等方面要發揮重要作用。這項規劃的編制主體是相關層級的自然資源主管部門。

      中央文件同時也明確規定,“相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃,不得違背總體規劃強制性內容”。對此可解讀為,都市圈所在省市的“國土空間總體規劃”具有戰略引領和底線管控的基礎性作用,而“都市圈空間規劃”則要在“跨行政區域”這個“特定區域”發揮“區域協調”等“特定功能”。

      不同的都市圈處在不同的發展階段,面臨著各異的矛盾和訴求,因而需要空間規劃協調的內涵也會很不同,需要在規劃編制過程中加以深入研究和辨別。需要注意的是,“都市圈空間規劃”絕非要取代或復述既有的省市“國土空間總體規劃”,也不是要再搞一套空間要素管控體系;而是要基于區域協調的視角提供針對性、補充性策略和措施,包括在體制機制方面的創新建構和運作設計。

      全國人大正在制定《國土空間規劃法》。這項立法通過后,國土空間規劃將正式成為法定規劃,包括“都市圈空間規劃”在內的相關專項規劃可望被賦予相應的法律地位。

      但目前除了國土空間規劃體系范疇的都市圈規劃外,發改委系統也在組織編制和批復都市圈規劃,即“都市圈發展規劃”。由此帶來的問題是,是否各個都市圈既要編空間規劃,也要編發展規劃?或是由各地自選其中之一?在某種程度上,這似乎又在重蹈原先的“政出多門、多規打架”的覆轍。因為從內涵看,都市圈空間規劃必定會涉及諸如產業空間、交通等基礎設施、重大生態環境和民生建設等方面的協調發展問題,而都市圈發展規劃本身就是基于特定空間范疇的規劃。在上位省市國民經濟與社會發展規劃和國土空間總體規劃的指導和約束下,都市圈規劃既要協調跨行政區的空間發展訴求,也要協調各項建設發展與空間資源開發與保護的關系,這是一個統一的過程,完全沒有必要搞成兩個規劃。這里的關鍵是中央政府主管部門要改變觀念,并切實加強部際合作,以形成統一的中央政府對地方政府的指導和監管機制。

      請談一談對未來都市圈規劃、建設工作的想法與思考。對于未來上海大都市圈的規劃與建設,有何寄語或期望?

      趙民:城市群、都市圈及都市區規劃和發展在我國都還處于實踐探索階段,不可過早下定論?,F在來看,“十三五”規劃中對城市群的期望過高,不應輕言什么是城鎮化的主體形態。目前各地更為重視都市圈規劃有其客觀原因,大城市、特大城市及超大城市與其周邊地區的協調發展及空間結構優化已經具有緊迫性。

      上海是長三角的首位核心城市,對周邊地區及整個長三角區域的輻射作用很強,引領了區域的一體化發展;另一方面,上海的競爭力和全球城市地位亦離不開區域的整體發展高度和一體化水平。

      上海與比鄰地區的緊密聯系及“圈域”是客觀存在,需要有一個作為共同綱領和行為準則的“上海大都市圈空間規劃”來協調跨行政區的諸多發展和保護問題,并謀求更高效率和更高質量的整體經濟社會發展。與此同時,還要深刻認識到這個“1+8”大都市圈并不是一個具有明顯邊界的經濟社會和空間結構,這個大都市圈與多個政策“圈域”存在交疊關系。例如南部的嘉興、湖州是“杭-嘉-湖”平原及其一體化發展的重要組成部分,寧波、舟山則被納入了“杭-甬”同城化發展戰略;北部的蘇州、無錫、常州自身也有一個大都市圈概念,并與南京大都市圈存在著交集空間。

      實際上,長三角、京津冀、珠三角等發達區域內部的經濟社會發展已經高度融合,形成了多維度的交叉關系。在此情形下,區域大結構內部的各個都市圈可謂都只具有“半結構”意義(圖7)。因而,無論是產業經濟發展和供應鏈、技術鏈管理,還是科創網絡建設、交通網絡建設、生態環境保護等,都要著眼于區域整體;區域內部的各個大中小都市圈則可相對聚焦于跨行政區(尤其是比鄰地區)的協調發展問題。

      // 圖7 長三角區域產業經濟聯系和人員出行網絡分析(資料來源:課題組自繪)

      (張藝帥博士生提供有關資料和研究支持,特此鳴謝?。?/p>

      專家簡介

      趙民,中國城市規劃學會國外城市規劃學委會、規劃實施學委會副主任委員;同濟大學建筑與城市規劃學院教授、博導

      總策劃

      熊 健  上海大都市圈規劃研究中心主任;上海市城市規劃設計研究院黨委書記、副院長

      孫 娟  上海大都市圈規劃研究中心副主任;中國城市規劃設計研究院上海分院院長

      屠啟宇  上海大都市圈規劃研究中心副主任;上海社會科學院城市與人口發展研究所副所長、研究員

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