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      積極有效應對人口老齡化

      2021-11-25 14:18 來源:中國經濟網-《經濟日報》

      根據第七次人口普查數據,我國60歲以上人口占總人口比例達18.7%,進入國際通行標準定義的深度老齡化階段。有效應對人口老齡化,事關我國發展全局,事關億萬百姓福祉。實施積極應對人口老齡化國家戰略,必須要深入研究我國人口老齡化的趨勢特征,精準識別人口老齡化帶來的風險挑戰,構建系統性、階段性應對策略。本期圓桌邀請5位專家分享關于促進我國人口長期均衡發展、維持老齡化社會良好運轉的思考。

      嘉 賓

      中國社會科學院學部委員 田雪原

      中國社會保障學會副會長、浙江大學國家制度研究院研究員 金維剛

      人力資源和社會保障部原勞動工資研究所所長 蘇海南

      中國國際經濟交流中心黨委副書記、研究員 姜春力

      中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員 林 寶

      主持人

      經濟日報社經濟研究部主任、研究員 徐向梅

      優化生育福利 彈性延遲退休

      主持人:人口老齡化對經濟社會發展具有深遠影響。如何應對老齡化對勞動力數量和結構帶來的沖擊?

      金維剛:國家要加緊制定并完善有利于生育、養育、教育的社會政策體系。國際公認的低生育率陷阱的標準是總和生育率低于1.3%。根據國家統計局公布的統計數據顯示,2019年我國出生人口1465萬人,比上年減少了58萬人,人口出生率為1.05%,是2000年以來的最低值。

      當前,通過調整計劃生育政策來鼓勵生育的做法效果有限。我國從2016年開始實施全面放開二孩政策。數據顯示,放開二孩并沒有顯著改善出生率低的狀況。2016年度抽樣調查顯示,我國生育率只有1.24%;2017年的生育率約為1.2%。今年5月31日,中共中央政治局召開會議,會議指出,進一步優化生育政策,實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施,有利于改善我國人口結構、落實積極應對人口老齡化國家戰略、保持我國人力資源稟賦優勢。由于目前制約我國夫妻生育意愿的主要因素依然存在,如房價過高、受教育水平提高、工資收入水平有限,人口流動性、離婚率較高等,放開三孩政策的效果也將是有限的。

      建議制定一系列鼓勵生育的相關政策措施。一是建立家庭生育補貼制度。制定適當鼓勵生育的財政補助政策,為家庭養育子女提供必要的財政補貼,并向生育二孩、三孩的育齡夫婦傾斜,適當減輕家庭養育子女的經濟負擔。二是深化教育制度改革。進一步強化教育制度改革的公益性導向,防止和消除在一定范圍內過度市場化的傾向,改進義務教育階段的升學機制,政府對于困難家庭和低收入家庭以及多子女家庭的子女教育提供財政補助,采取多元化籌資方式加大對大學生的各類獎學金投入,減輕家庭在支付子女教育方面的經濟負擔。三是深化住房制度改革。逐步實行以公租房等保障性住房建設為主體的政策導向,使廣大工薪階層在其經濟承受能力范圍之內實現居者有其屋,以滿足廣大城鎮居民對住房的居住需要,切實減輕家庭養育子女所承受的過高的購房負擔。四是加強女性就業權益保護。完善有關女性就業權益保護的法律法規,加大對女性就業歧視行為的處罰力度;完善生育保險制度,適當延長生育女職工的產假期限,同時適當提高生育保險支付的生育津貼以及享受待遇期限。五是重視和加強對于婚姻關系和諧穩定的指導和維護。通過組織開展相關的國民教育、專業指導和心理咨詢來增強和維護婚姻關系的穩定性,營造有利于提高生育率的家庭環境。

      林寶:人口老齡化對勞動力市場的影響將在供需兩側表現出來。

      一方面,人口老齡化將在規模和結構上影響勞動力供給。老年人口占比不斷上升的過程,最終會引起勞動力規模的下降。2012年,我國15歲至59歲勞動力年齡人口就已經開始下降,2017年勞動力開始下降,2018年就業人員開始下降,表明人口老齡化對勞動力供給規模的影響正在深化。與此同時,人口老齡化還會帶來勞動力結構的老化。近年來,我國勞動力平均年齡一直處于上升趨勢。

      另一方面,人口老齡化將因勞動力供給下降而對需求產生約束。在相對獨立的勞動力市場中,勞動力供給潛力實際上形成了勞動力需求的“天花板”,對勞動力需求構成了現實約束。由于人口老齡化引起勞動力供給下降,需求側不得不對此作出反應,勞動力需求也將隨之下降。但在實際下降過程中,需求與供給不會同步變化,由此會產生周期性和結構性失業問題。

      積極應對人口老齡化對勞動力市場的沖擊首先要從延緩勞動力供給下降入手。延遲退休不可能一步到位,為減小延遲退休對勞動力市場的沖擊,要采用漸進原則,小步調整;為減小延遲退休對勞動者個體的影響,要堅持彈性原則,尊重勞動者的選擇權。建議逐步擴大退休年齡彈性區間,最終形成男性可在60歲至70歲、女性可在55歲至70歲年齡范圍內自主選擇退休,使“漸進式延遲退休年齡”變為“漸進式擴大退休年齡彈性”。如此,將可大大減小改革阻力,有效延緩勞動力供給下降趨勢。

      其次,要提高勞動力供給質量。應對人口老齡化的關鍵是要以更少的勞動力贍養更多的老年人,核心在于提高勞動生產率和全要素生產率,以更高效率創造更多社會財富。提高勞動生產率的關鍵是要提高勞動者素質,為此必須適應經濟結構轉變和產業升級需要,加大對教育和培訓的投入力度,不斷提高勞動者素質。要通過促進教育公平、提高教育質量、增強培訓的針對性等措施,提高勞動者教育水平和勞動技能,以質量替代數量,以“人才紅利”替代“人口紅利”,為經濟增長提供長久支撐。

      再次,要實施就業優先戰略,妥善處理經濟結構調整問題。要在經濟結構調整過程中始終堅持就業優先原則,把就業問題放在結構調整工作的中心位置。注意產業結構調整的節奏,盡量使產業結構調整與勞動力下降趨勢相協調。

      最后,要加強勞動力市場制度建設,加強對大齡勞動者和女性勞動力等的勞動保護,消除勞動力流動的體制機制性障礙,加強對重點群體的就業扶助政策,還要加強社會保障制度建設,提高農民工、非正規就業等群體社保參保率,提高社保制度的公平性。

      “十四五”時期是我國應對人口老齡化的重要戰略機遇期,要系統推進包括勞動力市場政策在內的應對人口老齡化頂層設計和優化具體政策。

      拓展完善社區居家養老服務

      主持人:家庭養老、社會機構養老和社區居家養老是三種基本養老模式。我國構建養老服務體系時如何進行整體統籌?

      蘇海南:家庭養老模式在“四二一”結構家庭成為城市社會主流的背景下,已越來越難以保持并發揮其社會功能與作用;社會機構養老模式由于建設和運營成本大、建設周期長和老年人入住費用高等原因,也難以大面積推廣;隨著社區養老服務機構和設施建設完善以及商業性養老服務便捷性提高,社區居家養老模式已經逐步成為我國城市養老的主流模式。建議從以下七方面拓展、完善社區養老服務體系,從而更好發揮其作用。

      第一,拓展社區居家養老服務體系。社區居家養老服務體系是指以社區為依托,以居家老年人為對象,由社區養老機構或相關組織和各種養老服務單位為老年人提供全方位服務支持的有機整體。拓展該服務體系,一是拓展其區域范圍,即社區可大可小,居家養老者所依托的社區可以與其本人住房所在的居委會或其他行政管理機構的管轄范圍相一致,也可不一致,只要居家老人方便享受所需要的養老服務即可。二是拓展養老服務項目及其內容,對生活照料、醫療保健、文化教育、心理咨詢、法律維權等類服務,可根據不同需求進一步細分服務內容;還可創新拓展養老服務項目,如適合老年人的體育健身項目、旅游娛樂項目、志愿服務項目、應急救援服務項目等。三是拓展養老服務具體模式,目前大連市、武漢市、哈爾濱市、湘潭市等多個城市分別探索試行了“嵌入式”養老服務模式、“互助型”養老模式、“三位一體”社區養老服務模式、“時間儲蓄”契約模式等,還可根據需要創新其他模式。

      第二,建立健全網絡服務平臺。借用或擴充社區行政管理部門、社區養老服務管理機構、社區養老服務單位已有的網絡平臺,收集整理社區居家養老人員的基本信息和養老服務資源信息,發布相關養老服務信息并實施管理。通過網絡社交工具,增強管理者、服務者和老人之間的聯絡,增強管理和服務的可及性、便捷性,同時增強老人的歸屬感。

      第三,優化社區居家養老服務供給。近年來,成都、重慶、上海、杭州等一些城市不斷創新方法,優化社區養老服務供給。這些新方式方法的核心內容,一是堅持需求導向,充實養老服務供給,包括助餐、助急、助醫、助行、助浴、助潔、家政等服務;二是提升便捷性,如打造15分鐘“養老服務圈”;三是從實際出發優化養老服務供給,比如社區無服務機構的,可組織聯系外部養老服務機構或商業性服務機構。

      第四,抓好社區重點老年對象的特殊養老服務。重病、傷殘、高齡等失能老人是社區居家養老服務的重點對象。社區居委會和養老服務機構應為這類老人建立專檔和聯系制度,通過到家探訪、電話聯系其本人或子女,了解其養老服務需求;為其聯系相關服務機構或商業單位;幫助其解決可能面臨的服務難題或費用困難。

      第五,健全社區養老服務機構、設備。機構方面,鼓勵有條件的社區新建養老服務中心、養老院、托老所等,無資金或建設用地的,可借用當地機關事業單位收回的出租房或廢棄的舊房屋,培養其逐步形成綜合化、專業化社區養老服務能力,為就地就近開展養老上門服務或日托等提供機構支撐。設備方面,結合實際健全養老服務設備,包括健全養老服務機構的各種設備,組織對老年人居所和小區進行適老化改造,其所需資金可采取“政府補一點、社會捐一點、個人掏一點”等模式籌集。

      第六,依托社區養老管理和服務機構助推養老產業發展。養老產業包括老年療養、老年用品、老年服務、養老地產、老年文化、老年出行、老年餐飲等多個領域,有很大發展潛力。機構通過家訪或本社區網絡平臺,了解收集本社區居家老人關于養老產業各方面的需求,為養老產業的發展提供市場信息引導。社區養老服務機構特別是管理機構,應對來社區提供養老產業相關產品和勞務的商家進行資質審查,對其產品和勞務的質量、價格等組織評估,及時發現問題,防止假冒偽劣。機構需新建或健全養老院等設施并添置相關設備的,可編制建筑或設備招標方案,組織養老產業企業競標。機構基于自身定位和從事的工作,為養老產業制定發展規劃、建立行業標準、改進提升服務水平等提供意見和建議。

      第七,將城市社區居家養老服務模式向農村延伸。近些年來,許多農村地區青壯年都外出打工,老齡人口占比比不少城市社區高許多,亟需建立農村社區居家養老模式。同時,經過多年鄉村建設,特別是農村醫療衛生體系建立、農村社會保障制度完善,也逐漸具備了實施條件。

      田雪原:老齡社會服務體系,指社會服務于老年人口生存和發展的支持系統。當前,我國居家養老占比在80%以上,是老齡服務的主戰場。改革的方向和目標是構建以居家老齡服務為主體,社區老齡服務為補充,社會老齡服務為支撐三位一體、協同推進的老齡服務體系。當下,多建一些養老院、老年之家是合理和必要的,但必須將主要的財力、物力、人力轉移到居家服務上來。

      構建科學高效的社會老齡服務體系要借鑒國際社會成功做法,日本經驗非常值得我們學習。日本居家養老服務分為三個層次。第一層次,以政府承擔主要支出的護理保險為依托,組織機構、人員上門提供養老服務。第二層次,專業公司對護理人員實行專門培訓,合格者憑證書上崗。第三層次,老齡居家服務享有13項護理福利:每年發給老人專項經費,用于加裝扶手、浴缸、桌椅等住宅適老改造;依據健康狀況對老年人進行護理等級評估,明確每一位老年人屬于哪個健康等級,處于健康期、帶病狀態還是傷殘,有針對性地實行分等級的護理;組織郵遞員,水、電、煤氣收費員,盒飯配送員等,利用工作之便入戶檢查居家老年人的健康狀況,填寫檢查報告表,及時準確地掌握居家老年人的健康狀況,有無發生意外和風險,形成社會健康檢查監護的網絡;等等。

      當前,日本居家養老服務所需的大部分資金由三項保險基金進行支付。老年年金即養老金承擔老年人物質文化生活消費的支出,醫療保險基金承擔醫療的支出,介護保險基金承擔護理照料的支出,這些保險基金是由老齡人口在勞動階段的繳費、政府和社區組織相應的配套投入積累而成的。

      擴大試點長期護理保險制度

      主持人:建立長期護理保險制度是保障養老服務資金穩定持續的一項重要舉措。當前,試點城市進展如何?

      姜春力:我國政府高度重視老齡工作,將積極應對人口老齡化納入國家戰略?!笆濉币巹澗V要提出,探索建立長期護理保險制度,開展長期護理保險試點。2016年至2018年,上海、重慶、成都等15個試點城市和山東、吉林2個重點聯系省份開展為期兩年的長期護理保險制度試點。

      2020年9月,國家醫保局、財政部印發《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》,新增北京石景山區、天津市、烏魯木齊市等14個城市,在制度框架、政策標準、運行機制、管理辦法等方面繼續進行探索。

      中國國際經濟交流中心對首批15個試點城市進行長期護理保險制度試點評估后認為,試點城市較好地解決了失能人員長期護理保障需求,制度保障功能初步顯現。當前,各試點城市制度覆蓋范圍主要是職工基本醫保參保人群,部分地區擴大到城鄉居民基本醫保參保人群,重點解決重度失能人員基本生活照料和與基本生活密切相關的醫療護理等所需費用。

      籌資機制方面,試點城市正在探索根據當地實際情況建立多渠道籌資機制。通過優化職工基本醫療保險統賬結構、個人和用人單位繳費、劃轉醫保統籌基金結余、政府財政補助、慈善公益捐助等途徑籌集資金?;I資主要來源是醫?;?,部分來自個人繳費和財政補貼。

      待遇支付方面,試點城市根據當地經濟社會發展水平、護理服務需求、產品供給等,基本形成護理服務為主、現金補貼為輔的待遇支付形式。主要護理服務形式有醫療機構照護、養老機構照護、居家上門照護等。部分城市對自助居家護理進行現金補貼。

      此外,多數試點城市十分重視信息系統建設,實施智能化和網絡化管理。開發長期護理保險信息管理系統,加強部門間信息共享,確?;鸢踩?;建立智能供需網絡服務平臺,開通在線業務辦理通道,為失能老人及家屬提供便捷的經辦服務;推廣應用智能移動設備,實現失能人員與家屬、照護機構與服務人員、照護保險服務中心、醫保經辦機構、輔具租賃公司等環節的互聯互通。整體來看,長期護理保險制度經過三年多的試點,取得積極成效。失能老年人家庭照護壓力和經濟負擔得到減輕;節約醫療資源,提高了醫?;鹗褂每冃?;培育醫療與養老機構結合新動能,帶動社會資本加快投入發展醫養照護產業。但也存在一些需要完善的制度性問題。

      未來,要通過擴大試點繼續探索相關的體制機制,建立具有中國特色的制度模式和政策框架。此外,建議從以下五個方面繼續探索完善相關制度。

      探索建立責任共擔可持續獨立籌資機制。應將長期護理保險作為社會保障制度框架中的一個獨立險種。按照權利義務對等、社會互助共濟、各方共擔責任的原則,探索建立可持續獨立籌資機制,由個人、用人單位和財政合理分擔責任,保證制度未來長期可持續。

      運用市場化機制引導帶動相關產業發展。探索政府主導、社商合作、市場培育的經辦方式,委托覆蓋面廣、信譽良好的商業保險機構參與經辦管理,發揮第三方機構的優勢。

      完善不同部門之間涉老資金政策銜接。在長期護理保險制度平臺上,將分布在不同部門的養老服務補貼、高齡補貼、老年殘疾人補貼等政策性資金補貼整合優化,提高政府涉老補貼資金使用效率。

      擴大試點應重點考慮不同類型的地區。擴大長期護理保險制度試點應統籌考慮經濟發展水平、老齡化程度、養老體系建設等因素,穩妥推進試點。制度覆蓋范圍要量力而行,待遇保障水平立足?;?。

      建立失能評估和護理服務指導性標準。組織專家學者研討并委托相關機構制定長期護理保險失能評定指導性國家標準,建立長期護理保險護理服務基本項目、操作規范及收費標準等指導性目錄,規范護理服務和待遇保障內容。

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