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      王凱:應對氣候變化的城市韌性與空間規劃

      2021-12-07 10:24 來源:城市規劃學刊

      近年來,極端氣候、自然災害等突發性事件頻發,暴露了城市在自然力量面前的脆弱性,“城市韌性”再次成為焦點議題。提高城市系統性的抵御力、恢復力和適應力,是一項綜合性的系統工程,不僅涉及新的技術手段、空間規劃管控,也涉及社會組織和治理等諸多方面。應對城市突發災害和緊急事件,如何運用智能技術加強風險評估和預警支持、促進綠色技術在基礎設施系統的運用、通過規劃提高城市空間格局的韌性、提升系統性的社會響應機制和治理能力等,都是“城市韌性”的重要議題。為此,《城市規劃學刊》編輯部以“應對氣候變化的城市韌性與空間規劃”為主題組織學術筆談,邀請各領域的專家學者共同探討。

      作者| 王凱(學會區域規劃與城市經濟學術委員會主任委員,中國城市規劃設計研究院院長,教授級高級規劃師)

      一、城市安全是城市規劃建設管理的第一要務

      自2008 年以來,中規院先后經歷2008 年四川汶川地震、2010 年青海玉樹地震、2010 年甘肅舟曲特大泥石流和2013 年四川蘆山等四次災后重建工作。每一次災后重建工作,在現場親眼目睹滿目瘡痍、斷壁殘垣的景象時,都是對心靈的巨大震憾,也讓我們切身體會到城市安全的重要性。近年來全球氣候變化導致極端天氣頻發,國內若干重點城市的內澇呈現多發的現象,特別是今年鄭州7·20特大暴雨造成了重大人員傷亡和財產損失,引起各方的深刻思考。在全國各地的大力支持下,鄭州用了近兩周的時間才基本恢復正常的生產生活秩序,充分暴露出城市在安全韌性方面的嚴重“短板”。

      鄭州并非個例。以我國城市當前的基礎設施和管理水平看,絕大部分城市都無法承受這種持續暴雨帶來的沖擊。如果說過去40 年快速城鎮化,通過提供就業崗位、擴大城市規模解決了幾億農民進入城市工作和生活問題,但回過頭來看,城市的安全韌性問題,遠未得到應有的重視。去年武漢疫情反映的基層醫療供應不足和基層治理的短板,也是城市韌性不足的深刻教訓。2020 年中央財經委員會第七次會議上,習近平總書記提出城市要“更安全、更健康、更宜居”,安全無疑是城市規劃建設管理的第一要務。

      二、韌性城市建設要在生態文明思想下系統謀劃

      我國自然災害多發,地震、洪澇、臺風、地質災害、山火、潰壩、熱浪、雨雪冰凍等都會影響城市安全,很多城市還容易同時遭受多種災害或次生災害的威脅。再加上極端天氣變得越來越頻繁、越來越不可預見,加劇了城市應急防災的困難。目前,城市應對各種災難的方式是以工程防御為主,比如應對地震是按照地震區劃進行抗震設防,針對洪水是修建堤壩和水庫,針對城市內澇是修建排水管網和泵站,等等。從長遠來看,城市的防災是一個綜合性、系統性的工作,這種“頭疼醫頭,腳疼醫腳”的傳統防災理論與方法需要進行反思。

      近年來,隨著生態文明思想的推進,人與自然、城與自然的關系得到廣泛深入的討論。低沖擊、低擾動、綠色發展的規劃實踐也在不斷地推進??傮w而言,“韌性城市”的系統推進對于城市憑自身的能力抵御災害、減輕損失、快速恢復具有重要的作用。黨的十九屆五中全會和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中,明確提出要建設韌性城市,對推動我國安全發展具有重要意義。我國目前在韌性城市建設方面大多停留在概念層面,需要國家層面盡快出臺相應政策,以生態文明思想為指導,科學合理系統地推進韌性城市建設工作。

      三、國土空間規劃要把底線思維作為工作的重點

      國土空間規劃作為國土開發保護的依據,建立健康、安全的“底板”是重要前提。按照國土空間規劃的技術規程,“雙評價”是確定建設與非建設的重要評價標準。但從其技術規程看,對城市開發建設的安全性評價明顯不足。1980 年代,城市總體規劃編制過程中曾經要求做城市的工程地質評價和水文地質評價,作為那個時期城市開發建設的安全性預控。在多個災后重建規劃中,也常常根據不同災種做建設避讓分析。如地震災后重建規劃中的地震斷裂帶分析,泥石流災后重建規劃中的泥石流沖溝的分析等。因此,國土空間規劃在已有“雙評價”的基礎上,應該增加城市安全條件的系統分析,以“雙評價+”的方式,繪制城市建設的安全底圖。

      客觀地說,自然災害不可避免,任何設防標準理論上都有被突破的可能,也就是說,超出設防標準的災害事件具有必然性。反思鄭州特大暴雨災害,對災害的應急管控能力不足是導致重大傷亡的重要原因,如面對各災種的疏散組織能力、疏散設施建設水平等。

      城市是人民的城市,人民城市為人民。保障人民群眾生命財產安全,是城市管理者必須堅守的底線思維。在規劃工作中,加強災害識別與災害風險評估、編制韌性城市建設專項規劃十分必要。

      總之,從韌性理念出發,充分識別城市發展的潛在安全風險,科學評估災害風險,提出有針對性的減緩和應對措施,是保持城市健康可持續發展的重要前提。


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