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      呂斌:推動傳統“藍圖式”土地利用規劃范式向治理型規劃轉變

      2021-12-21 10:13 來源:中國城市規劃網

      導讀

      本文為呂斌教授在2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季的“學術對話二十七:市縣發展規劃與國土空間規劃”會議上所作題為《推動傳統“藍圖式”土地利用規劃范式向治理型規劃轉變》的主題報告,以下為大家分享報告的主要內容。

      微信圖片_20211221101454.jpg

      呂  斌  中國城市規劃學會副理事長,北京大學城市與環境學院教授

      呂斌教授首先從國家規劃體系改革背景下國土空間規劃與發展規劃的關系角度進行了闡述。他提出我國正在構建新的中國特色的國土空間規劃體系,本質上是經濟社會發展和生態文明建設目標任務在空間上的體現,而市縣國土空間規劃則更需要充分體現發展規劃的目標任務及支撐重大項目在空間上的動態訴求。

      發展規劃不是一個固定的程式或模式,從國家和區域尺度上可以分兩大類,即經濟導向和承載力導向。經濟導向除了宏觀的目標之外,非常重要的就是項目導向。1982年開始1984年編制完成的我國第一個國土規劃綱要——京津唐地區國土規劃綱要的主管部門就是設在國家計委(現在國家發改委的前身)內的國土局,具有明顯的經濟導向、項目導向的特點。還有一類就是以承載力為導向的,或者說生態目標導向的規劃,例如像德國、挪威等國家的國土空間規劃。然而即使早期采取經濟導向的發展規劃的那些資本主義市場經濟國家或區域,發展到一定時期也會發生轉變。比如日本就是最典型的,當年日本第一次到第三次全國綜合發展規劃曾是典型的經濟導向、項目導向,但是到第四次,特別是從第五次開始,直到最近的第六次和第七次,明顯轉為以生態承載力為導向,應對公共服務短板、老齡化等民生問題為重點。

      我國960萬平方公里,幅員遼闊,社會經濟發展有地域差異,規劃的導向也不應該都是同一個模式。國土空間規劃如何落實發展規劃的目標和任務,確實是需要探索的。發展規劃除了研究宏觀經濟目標和實現路徑之外,也需要研究空間問題,尤其是關于空間的承載力和空間的治理問題。如何實現社會經濟發展與空間治理的協同共享,既不做重復重疊的虛功又高效銜接,這是我們當下國土空間規劃中需要深入探索的。

      市縣國土空間規劃同樣是經濟社會發展和生態文明建設目標任務在空間上的體現。盡管我國市縣具有上位屬性的經濟社會發展規劃,比如五年規劃、中長期發展規劃等,但是市縣國土空間規劃需要體現、落實發展規劃的目標任務,以及支撐重大項目在空間上的動態訴求。然而這在當前某些地區遇到了挑戰,即發展規劃的某些目標和任務,包括一些項目落地有難度,并且還可能出現了一些與要素管控規劃之間的沖突。這使一些城市感覺到壓力和挑戰?,F在以“三調”為基礎劃定的生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界這三條控制線的剛性要求是非常強的,然而在市縣一級如何落實主體功能區戰略,應從底線思維、問題導向出發,堅持生態優先、綠色高質量發展的正確理念,探索空間精細化治理的有效路徑。

      根據自然資源部發布的市級國土空間總體規劃編制指南,呂教授認為新時代的國土空間規劃,應當以自然地理格局為基礎,堅持問題導向、目標導向和治理導向,尤其要堅持問題導向和治理導向。問題導向怎么做,需要去探索符合國情和省情市情的方法,來確??臻g安全,保證中華民族永續發展和可持續發展,提高空間效率,滿足人民群眾高品質生活需要。國土空間規劃的邏輯,可以概括為三大任務:

      一是通過雙評價等技術體系,找到并解決國土空間問題;

      二是通過風險評估來統籌國家安全與發展,更好地應對不確定性;

      三是統籌三條控制線,落實主體功能區戰略,發揮比較優勢,實現整體最優。

      實現以上三大任務的關鍵,就要突出底線思維和問題導向,盡快建立適合我國國情、省情、市情的治理型規劃范式。

      在此基礎上,呂教授提出了四點具體建議。

      第一,盡快實現傳統藍圖式的土地利用規劃范式向治理型規劃的轉變,并能在空間上落實發展規劃的目標和任務。這種規劃范式的改革是我國規劃第一線的從業者和規劃教育工作者同仁們共同的使命和責任。

      第二,不僅僅要考慮國土、城市、社區三個尺度和社會、經濟、生態、空間、組織管理多個維度的協調,也要重視和強調多部門的協同,真正體現多規合一。多規合一,絕不是誰吞并誰,也不是簡單的拼湊。當下的國土空間規劃編制通常有一個總體規劃,然后有若干相關的、必要的、根據各自市縣情況設立的專項規劃。然而目前常常出現的問題是,許多專項規劃盡管都是非常專業的團隊在編制,但是跟國土空間總體規劃的銜接卻較弱。這里涉及到兩個層面的問題:一是主持總體規劃的團隊對專項規劃提出的要求不明確,或者沒有要求;二是專項規劃的編制團隊,不太清楚國土空間總體規劃最需要傳導專項規劃的什么成果,特別是那些專項規劃的成果怎么落到空間上,怎么從治理的角度,從多目標的角度來更好發揮專項規劃的作用。專項規劃的主持編制者確實都是很專業的團隊,但是如何把專項規劃做得有用,并有效地傳導給總體規劃,還需要下功夫。

      第三,要推進規劃技術的綜合協調。我們的規劃技術,要從傳統的指標計算轉變為綜合的風險評估。無論是極端天氣背景下,還是韌性城市的規劃,包括所謂的城市體檢,簡單的堆砌指標是遠遠不夠的。應該加強對綜合防災減災風險,包括對綜合防災減災承載力的評價。這絕對不是一個指標、設立一些數字就完了的事情,一定要改變工作模式。在國土空間規劃雙評價和城市體檢的基礎上,加強綜合防災減災的風險評估體系建設。

      第四,從被動的工程防御向主動的韌性適應轉變。國土空間規劃在為城市發展目標做支撐保障的時候,要有一種韌性的意識,強調國土空間的恢復力和綜合的防御措施,加強韌性國土、韌性城市、韌性社區的建設。

      供稿單位:北京清華同衡規劃設計研究院有限公司,清華大學中國新型城鎮化研究院

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