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      居民不主動,城市如何更新?專訪華南理工大學建筑學院副院長王世福

      2022-03-10 11:07 來源:南方周末

      正如人上了年紀容易生病,房子也是。

      房子庇佑著小主人從嬰孩長成大人,自身也到了需要修修補補的年紀。陳年污垢堵住下水道,新增電器不斷加大電線負荷,電梯老化面臨大修,老人增多急需適老設施。

      老房子所在的老城區,也隨著城市經濟重心的轉移而日漸衰敗。

      對此,中央相關政策提出,“十四五”期間,將基本完成2000年底前建成的、約21.9萬個城鎮老舊小區的改造任務。

      改變已經發生。2019-2021年,全國累計新開工改造城鎮老舊小區11.4萬個,惠及居民2000多萬戶。北京望京小街、廣州永慶坊、成都猛追灣,一批城市更新項目優化的城市空間,已成為當地人日常交往活動的熱門地點。

      令人遺憾的是,改造和更新所倡導的“居民自愿、各方參與”尚未形成可推廣的模式,其所需的大規模資金從何而來仍是難點。

      對此,南方周末城市(區域)研究中心專訪華南理工大學建筑學院副院長、教授王世福,談談城市更新的動力和挑戰。王世福教授曾主持了廣州、佛山、東莞等多個城市的規劃設計項目,如廣州恩寧路舊城更新規劃和南華西舊城更新改造規劃。

      王世福認為,居民的自主更新意識是城市更新的動力。不過,當前社區力量缺位是城市更新的重大缺失。

      他希望,借著城市更新,培育出社區共同感,以帶動居民形成自主更新的習慣。同時,制度不斷創新滿足城市更新需求,使城市更新能夠常態化。

      以下是訪談內容:

      安居需求催生城市更新

      南方周末:城市更新,如何向大眾介紹這個概念,能否提供一個通俗又不偏離學術軌道的說法?

      王世福:對市民來說,如果把自己的物業或者說自己居住的小區——學術上我們叫人居環境或者建成環境——當作對象的話,城市更新就是如何使我們的建成環境永遠保持高的品質,永遠保持功能上是好用的,情感上是滿意的或者有溫度的。

      這不難理解。買新房裝修好入住,或者老房子翻新后入住時,你高不高興?如果我們的房子能永遠保持跟新房子一樣的品質,會不會滿意?

      像肯德基或麥當勞這種連鎖快餐店,員工每天都要打掃衛生、保持干凈。家里其實也要,廚房用完很臟要清潔,但有些家庭不一定能做到,因為總有人會有懶惰心理。實際上有些物品或空間,一周甚至一個月不清洗,質量(或環境)就容易受損,使用壽命也就縮短了。擴展到一套房子,甚至一座城市也是這樣,日常不用心保養,容易老化、衰敗,產生各種問題,以致降低人們的生活質量。

      那其實,使我們的建筑物及其環境設施永遠保持最新的、好的、正常的,甚至比較高的品質,保持這種狀態的能力,我覺得就叫城市更新。

      南方周末:為什么當前要強調城市更新?

      王世福:城市更新是在一個比較特定的時期、特定的社會狀態下提出的。

      現在大家尋求安定狀態的需求很強烈。謀求定居,謀求在城市過好日子,穩定的幸福的日子。而不再是打拼幾年就返鄉了,那種非定居目的的城市居所是無所謂環境好壞的。

      隨著經濟條件的提高,人們希望過上體面的生活,希望居住環境、所處的社區能通過更新得到改善,而不是一直處于臟亂差的環境中。

      總體上看,中國的快速城鎮化已經進入了增速放緩的階段,同時人均GDP突破1萬美元,大家對安居的需求,對生活環境的需求,日益增長。人民有這樣的需求,城市應當提供相應的支持。

      這其實就回到了城市更新的定義,建成環境必須保持足夠的品質,讓人能安居,提升獲得感、幸福感、安全感。

      再者,城市的發展方式也受到建設用地不能再大幅擴張的強約束,大規模的房地產熱潮也開始相對冷靜下來,市場的住宅供應以及政府的住房保障都更加切實地以滿足民眾的居住需求而布局。

      總結起來,當前,城市更新已經成為城市滿足人民生活需求以及自身持續發展需要的主要方式。

      多元價值博弈城市更新

      南方周末:追溯歷史可以發現,城市更新并不是一個全新的事物,在國內早有探索?

      王世福:在城市規劃學科中,城市更新的思想早就存在,包括歷史建筑保護,以及早期在舊城改造中探索的城市有機更新,如吳良鏞先生的菊兒胡同改造項目,就是大家比較公認的城市更新理論范疇的實踐。

      這之后的幾場歷史街區保護運動,像福州的三坊七巷,保護修繕活化優先、反對拆除后的開發性重建,都體現了城市更新的價值觀,即如何正確地對待建成環境。

      城市里面最有價值的建成環境,往往是在歷史街區和歷史建筑保護的范疇內,在更新過程中由于有歷史保護的相應政策,相對容易達成一致的價值觀。

      而現在的城市更新囊括整個城市建成環境,就很難達成一致的認識。因為有大量的一般性建筑物,沒有歷史文化價值,或者來不及開展專業性的評估,但它可能承載著鄉愁。鄉愁不都是歷史遺產,可能只是當代人的懷舊。

      這就存在兩難。歷史建筑不存在選擇,一定要保護好。而這些物質上很糟糕、很衰敗、已經破破爛爛的房子,建成環境很差,但情感上、記憶上來講又不太舍得拆。

      中性地談論城市更新中的留與拆,我們不能貿然下結論。我的觀點是,該留就留,能保盡保,但另外一面是該拆也得拆。不拆舊哪來的新呢?

      并不是所有的建成環境或者所有的建筑物(場地)都有保護的價值。這個觀點說出來有點刺耳,但它是真實的。

      實際上城市內的拆除重建從未停止過,每個家庭也沒有停止過去舊迎新。你會不會把你從小到大用過的所有東西都保存起來、陳列起來?不會,該丟也就丟了。

      南方周末:就像日常生活中,我們講“斷舍離”。

      王世福:對,斷舍離也是一種生生不息的演進。

      南方周末:那從整個城市建成環境來看,以廣州為例,這是國內最早實踐城市更新的城市之一,從“三舊”改造到現在的微改造,其中蘊含著怎樣的變化?

      王世福:值得肯定的是出現了不少糾偏的行動。比如廣州相關政策提出,舊村全面改造項目中保障性住房的建筑面積占比不低于15%。這就是對舊改的糾偏,強調城市更新應優先滿足市民的基本居?。╤ousing)需求。

      同時,有機更新、微更新,包括社區營造、社區規劃,在廣州、北京、成都等城市也出現了。比如廣州對永慶坊實施的“微改造”;在恩寧路成立共同締造委員會,讓社區居民也參與進來。

      這些總括起來,一端是摧枯拉朽式的“三舊”改造,一端是嚴格的歷史街區保護,中間會有各種不同程度的留改配比,與具體的區位、建成環境質量等客觀因素相關,也取決于業主、社區改造意愿等主觀因素,比如一個小區里有10棟樓,可能會出現3棟樓、5棟樓愿意更新改造,有1棟樓不愿意,各種配比也都可能會出現。

      這種城市建成環境中多元價值的存在,就構成了現在城市更新中的各種博弈結果。

      自主更新意識缺乏

      南方周末:目前來看,見諸報端的多是舊廠房的創意改造,催生了諸多城市內以“地名+年份”命名的文旅創意園區;或是商業街區的活化,如北京的望京小街。而自主更新,尚未成為常態。

      王世福:是的,現在這類舊廠房改造為創意園或商業休閑區的項目,實質上是一種投資性的開發利用行為。而真正的城市更新應當以自主更新為主,自己更新自己的物業,不應該依賴外部投資,也無需公共部門和市場主體的介入。

      城市更新不同于以往的大拆大建,受益者不只是實施拆建的主體,而是物業資產所有者、租戶使用者以及相鄰及周邊的利益相關者,比如社區居民、租戶及周邊社區。這些直接的使用者和受影響的相鄰者都是利益相關者,自主的城市更新就應當由他們來共同決策。

      不過,目前,自主更新還沒有成為習慣。社會公眾、一般居民沒有建立起主動的城市更新意識,也缺乏相應的知識,大體上是一種事不關己、得過且過的狀態。比起房子的殘破程度,大家更關心房子在市場上的租售價格。

      南方周末:為什么居民目前沒有這種意識?

      王世福:這有多種原因。

      一是與城市化進程有關??焖俪鞘谢^程中,大家都處于流動狀態。在這種原子化的社會,比起鄰居,我跟工作、跟同事的關系更密切,對吧?那我怎么會關心小區怎么樣呢?

      二是我們的投資理財也很少指向城市更新。我寧愿投資股市、基金,也不愿意跟鄰居一起修這棟樓。我相信這棟樓的預期價值會不斷上漲,不管修不修都在漲。當然,我住的房子價格漲了我也很滿意。但問題是,房子慢慢老化,居住環境越來越差,價格卻還在上漲,這很奇怪。

      三是大家不認為房子需要保養。平時不愿意花錢維護,等房子老化了,要花更多錢去維修,到時這筆資金從何而來?物業維修基金?基金金額可能不夠用,也很難調出來用。公共財政兜底?房子已經是你買的財產了,公共財政最多補貼市政公共環境的一部分維修資金。

      南方周末:不過我注意到,各地零零散散還是有一些居民自主更新的案例,比如說很早以前的上海田子坊。

      王世福:田子坊比較接近我們所說的自主更新。

      田子坊的更新基本以原來的物業權所有者為主體,聯合商業的力量,實現了社區的復興。其中沒有投機性的大型資本,沒有土地開發,也沒有原居民大規模遷出。

      田子坊的業主很聰明。他們有一定的投資能力,把自己的物業經營得很優雅,有情調又有經濟收益。

      廣州的新河浦和恩寧路改造中,也有業主和酒吧、茶館、書吧等商家合作的更新行為。

      但我們要看到這種現實的另一面,上海那么多城市更新模式中,田子坊沒有被大規模復制,反而是發展商深度介入、原居民搬出的新天地模式被廣泛推廣。

      再者,田子坊也好,新河浦也好,本身有一定的區位優勢。而城市更新的對象有大量的一般居住區,建成環境比較差的老舊小區,沒有這么高的交易價值。

      南方周末:居民的意愿是一方面,即便居民有意愿更新,就能做成嗎?

      王世福:能不能做成這是一攬子問題。

      城市更新是個新事物,是個深水區,現有的制度不足以促成交易。

      我們就談現實中社區改造的一些緊迫問題。一個小區里,業主們收入越來越高,汽車越來越多,停車位不夠,能不能在底層改造一個停車場?老人小孩多了,能否在公共空間加設養老設施、兒童游樂設施?這種公共性的需求難以獲批,因為這跟當年許可證上的規劃不一樣。

      開發商可以蓋房子,我和鄰居們為什么不可以改造小區?這是在使用權范圍內的改造,我已經為我的物業權、使用權付費了。

      現在的老舊小區改造,以點為主。有幸選中的小區,僅僅是被市場捕捉到改造的政策信號,房價就上漲了。

      房子還是破破爛爛的,房價卻已經漲了。這是公共政策貢獻的增值,卻沒有注入到城市更新中。

      因此,有關自主更新的責、權、利,以及相應的市場機制以及行政許可,都還沒有為自主更新做好準備。

      制度創新推動城市更新

      南方周末:這樣看來,當前城市更新倡導多元利益主體參與、共同協商實現共贏,但多元主體似乎還沒準備好?

      王世福:上一輪推倒重建式的城市再開發,涉及的主體主要是原土地業主、開發商和政府。開發商拿到的是一片白地,沒有社區。規劃也主要由政府和開發商主導。

      而城市更新面對的是在場的業主,一個形成了生活共同體的社區。目的是為了復興日漸衰敗的社區及所在城區,而非追求容積率提升。

      這樣涉及的主體必然多樣,社區、相關部門、社會資本、專業人士等等多股力量通過談判來實現合作共贏。

      但目前能推動自主更新的幾個角色,沒準備好,所以沒有交易。居民沒有自主更新意識,社區共同體沒有形成,政府沒有準備好制度建設,開發商雖然抱怨利潤低了但挺樂意入場。

      南方周末:說到社區共同體,事實上,城市居民可能更熟悉小區這個地理概念,而不太明了社區。這兩年,社區作為基層治理單元在疫情防控中發揮著關鍵作用,大家才對社區有所感知,對社區共同體有所認同。

      王世福:按理說,社區共同體應當是城市更新的基本力量之一,作為一大利益相關方能在談判桌上和其他主體協商。但現實中的社區很松散,居民之間沒有形成利益聯盟。這個力量不存在,是城市更新發動機層面的重大缺失。

      恩寧路改造想到了一個辦法,黨建引領,培育社區共同感。恩寧路改造項目設置了黨建中心和社區服務中心,開展“共同締造”參與式工作坊。搭一個談判圓桌,讓居民、相關部門、開發商都上桌,還有我們這些搞規劃的、媒體記者等第三方人士。

      在圓桌上,大家攤開來說,有哪些利益訴求,有哪些困難挑戰。說開了,把利益糾葛掰扯清楚,事情就能慢慢往下推。

      其實,反過來說,個體對社區有認同感,有社區意識,這個社區內就容易出現共同改造的行為。因為這時候大家就愿意花錢改造社區,有動力也有能力。

      南方周末:在制度建設方面,過去一年不少城市發布了城市更新辦法甚至條例??梢钥吹狡渲谐霈F了不少放寬和鼓勵性的政策。

      王世福:國家和地方政府,的確都在城市更新中以更大的力度推進制度創新。

      完全由業主自己更新自己的物業,目前來看是過于理想的狀態,那我們能不能放寬標準,適當地允許資本介入?

      有一些成功的更新項目是釋放一些有市場價值的開發權,如沿街的住改商以及微量的住宅增量,然后開發商可以通過詳細規劃設計獲得許可,既為小區進行了品質提升,也獲得相應的開發收益。

      這種做法在地方城市更新政策中已有所體現。

      例如廣州此前發布的《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》提到,微改造項目符合區域發展導向的,允許用地性質兼容、建筑使用功能轉變。涉及用地以及建筑功能業態的,可以制定正、負面清單進行管理。

      但總的來說,現階段的城市更新實踐仍缺乏制度支撐。以廣州為例,既有建筑改變用途,更新改造后的物權確定,包括建設工程規劃許可證、施工許可證等,還沒有形成制度化方式。

      我認為,未來,“制度創新”仍然是城市更新研究與實踐探索中的關鍵詞。在國土層面,制度創新要適應城市更新的土地細分、合并以及出讓制度。在規劃層面,制度創新需適于城市更新的開發賦權、許可以及審查制度。在建設層面,制度創新應適用城市更新的行為界定、規范以及監管制度。


      南方周末研究員危昱萍  南方周末實習生王靜 李爍玲

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