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      國土空間規劃編制中的問題、難點、堵點及解決方案

      2022-04-21 08:52 來源:中國國土空間規劃

      作者| 周儉  中國城市規劃學會常務理事、上海同濟城市規劃設計研究院有限公司院長

      01 國土空間規劃編制中存在問題的總體表現特征

      2019年5月9日《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》發布后,通過全院省級、地市級、市縣級國土空間總體規劃項目的現場調研、各級政府和部門匯報、院內集中會審和前置審核,我院發現改革后新一輪規劃國土空間總體規劃編制過程中存在問題的總體表現特征為:國土空間規劃編制技術層面與自然資源行政管理之間各種矛盾的沖突和交織。具體問題有三點:“編和管”、“上和下”以及“近和遠”。

      下面結合我院在編國土空間總體規劃具體案例加以闡述,同時提供一些還在思考中的建議解決方案供參考。

      02“編和管”之間需要打通,對于歷史遺留問題要有解決方案

      “編管結合”是共識,大家對于未來的編管結合都有信心,但目前編制工作中的“堵點”是與現在管理的結合。土地的現狀問題錯綜復雜,是改革后新一輪規劃國土空間總體規劃編制中的堵點。

      現狀不僅僅是三調,還有土地權屬、政府作出的口頭承諾、違法違規處理、長期不建的處置、耕地上種了其他作物的處置、原來各部門規則打架后遺癥的認定、還有雙評價不適宜的地類如何使用等問題,現狀底圖底數沒梳理清楚,科學規劃無從下手。例如園地林地耕地各部門以前劃定重合,理順之后但原有的指標都不肯讓步。特色農業產業保持與耕地總量要求如何匹配等問題。累積多年圖數不一致的歷史欠賬能否通過一刀切一次性解決,需要自然資源部結合實際調研情況和多方案比較,拿出穩妥可行的規則。

      03“近和遠”需要有序推進,支撐國土空間可持續發展

      近期和遠期因發展時間不同,戰略實施角度和力度也不同,需明確建設用地使用指標的動態供應原則或規則。城市是一個復雜的巨系統,面向實施、加強規劃的行動維度是改革后新一輪規劃國土空間總體規劃編制中的重點。

      建議在控制總體指標的基礎上,應賦予各省根據經濟社會發展和氣候地理條件,結合主體功能區戰略,制定分期動態調整的政策和可操作的相關規則,建設好全生命周期的規劃運行模式,處理好包括規劃與實施結果的關系、規劃目標與動態實施的關系和確定性與不確定性關系??赏ㄟ^年度監測和五年評估、動態維護和彈性適應等主要內容,建立國土空間總體規劃實施過程中目標管理和過程控制的機制。因國內東、中、西部各級政府面臨經濟發展態勢、生態保護重點、規劃監督實施水平、編制管理水平差異很大,我院也在思考各級國土空間總體規劃通過行動大綱如何與各地政府近遠期施政目標結合。

      04“上和下”之間統一思想、協調統籌,共同保障國家戰略有效實施

      以國土空間規劃為抓手,貫徹落實國家在生態文明時代的指導思想是國家的重要治理手段,自然資源部也發了一系列的規章制度,但中國國土面積廣闊,東、中、西部地形地貌、氣候、人文、土地面積、人口、經濟、生態差異非常巨大,如何保護好地方特色和突出地方差異性,厘清“上和下”之間各級政府事權、督查和實施、不同述求、具體責任劃分,是改革后新一輪規劃國土空間總體規劃編制中的難點。

      保護好地方特色方面,以我院在編的《吐魯番市國土空間總體規劃2021-2035年》項目為例,長期以資源初級產品加工形成的產業結構導致空間資源與水資源緊缺構成矛盾。水資源總量匱乏,近年來減水成效雖明顯,但總體形勢依然嚴峻,地下水超采十分嚴重。如何在水資源總量緊約束下繼續保持吐魯番“瓜果之鄉”的城市品牌,留下“坎兒井”做強“葡萄溝”,引導城市產業由傳統粗放耗水產業向新型綠色節水產業轉變,立足吐魯番的區位和資源優勢,落實自治區國土空間規劃地區中心的定位。

      協調央地之間發展的博弈,七普人口數據出來后,我國人口拐點將很快到來,人口緊縮地區和人口增長地區的國土空間總體規劃具體編制成果導向肯定是不一樣的。而以我院去年已經完成的12輪次省級、地級市國土空間總體規劃會審和15輪次縣(市)級國土空間總體規劃會審初步結果來看,沒有一個國土空間總體規劃中的人口指標和主要建設用地指標呈現收縮態勢,可以看出各級地方政府的發展導向仍舊是排在第一位的,地方對于新發展理念下的發展理念轉型認識不足、動力不足,央地間的空間發展權博弈非常激烈。

      地方平衡發展的問題,在用地指標緊約束的狀態下,行政力量對于資源配置的效用在增強,如何保障地方指標配置的合理性成為問題。絕大多數省份選擇將有限的指標集中到中心城市,鎮、縣甚至沒有什么增量空間,雖然有利于總體效益的提升,但會造成發展的不公平性。部分省份采用了“省管縣”,直接下達指標,但造成了地級市形同虛設,對于下轄縣的規劃失去話語權的問題。

      05 結 語

      通過建立好國土空間規劃體系并監督實施,堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活、建設美好家園,保障國家戰略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現代化,必將實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢!

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