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      尹稚教授:展望新型城鎮化

      2022-05-23 10:40 來源:《瞭望》

      作者| 尹稚  中國城市規劃學會副監事長,清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、清華大學建筑學院教授

      城鎮化,又稱城市化(Urbanization),指一國或地區整體社會形態隨著社會生產力發展,科技進步及產業結構的調整,從農業為主的鄉村型社會向以工業和服務業為主的現代城市型社會轉變的過程。

      工業化水平和服務業繁榮一直深刻影響著城鎮化進程。正是基于對中國工業化進程、城鎮化進程乃至全社會現代化進程宏大目標的追求和現實中存在問題的深度分析,黨的十八大以來,中國開啟了新型城鎮化進程。

      新型城鎮化主要特征是以人為核心。10年來,隨著頂層設計逐步完善與地方積極探索,中國城鎮化水平和質量明顯提升、推動農業轉移人口市民化成效顯著、城鎮化空間格局持續優化、城市可持續發展能力不斷增強、城鄉融合邁出新步伐,最終目的在于,使農業轉移人口“留得下”也要“過得好”。

      當前,中國新型城鎮化仍處于發展機遇期。下一階段,新型城鎮化須圍繞“人”的現代化精耕細作,通過建設宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性的城市,使新市民全面融入城市社會,成為合格的新市民。

      01 中國現代化的重要動力

      黨的十八大報告指出,要“加快改革戶籍制度,有序推進農業轉移人口市民化”。2013年12月召開的中共中央政治局會議提出“要走新型城鎮化道路,出臺實施國家新型城鎮化規劃”。

      2013年12月12日召開的中央城鎮化工作會議指出“城鎮化是現代化的必由之路,推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑,是推動區域協調發展的有力支撐,是擴大內需和促進產業升級的重要抓手”“以人為本,推進以人為核心的城鎮化,提高城鎮人口素質和居民生活質量,把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”。

      這些論述,在2014年3月中共中央、國務院發布的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》中得到了系統梳理和體現,“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”成為共識,規劃期至2020年的推進新型城鎮化的主要目標和任務進一步明確。

      時至今日,對黨的十八大以來的新型城鎮化進程進行盤點,有五方面成就值得關注——

      一是中國城鎮化水平和質量明顯提升,對全球城市化進程貢獻顯著,中國城市的國際影響力迅速提升。中國城鎮化水平繼2013年超過世界平均水平后,2017年達到中等收入國家平均水平,2021年中國常住人口城鎮化率達到64.7%。與之相伴的是中國2012~2020年城鎮居民可支配收入從24565元增長到43834元,增幅約78%。

      中國推進人類歷史上最大規模的城鎮化進程,深刻影響和改變了世界城市化格局。在眾多世界城市排名評價中,全球化和世界城市(GaWC)研究網絡的評價最值得關注,每年列入評估的城市約700個,這個榜單被全球投資界稱為世界的一二三線城市排名。中國躋身全球前列的城市總量從2012年的7個上升到2020年的28個。

      二是推動農業轉移人口市民化成效顯著,超1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶目標順利實現,85.8%隨遷子女在流入地區能接受義務教育。城市落戶門檻大幅度降低,城區常住人口300萬以下的城市實現零門檻落戶。即使在仍保留了部分落戶門檻的超大特大城市,不同類型的“積分落戶”制度也在不斷改革之中,“搶人大戰”頻發和“搶人”中的制度調整都證實了門檻下降的可能性。

      在加大城市對青年人的吸引力度方面,也有最新進展。今年五四青年節前發布的《新時代的中國青年》白皮書顯示,到2020年青年常住人口城鎮化率為71.1%,高于整體人口城鎮化率7.2個百分點。

      三是城鎮化空間格局持續優化,新的更為均衡的發展格局正在形成。上世紀90年代浦東新區的建設帶動了長江經濟帶的崛起,T字型的國土優先發展帶形成。到2020年,支持區域發展走向均衡化“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成,京津冀、長三角和珠三角三大城市群的國際競爭能力顯著增強,中西部的成渝城市群已成為推動區域協調發展的第四個重要增長極,積極培育現代化都市圈的工作部署在穩步推進,中心城市輻射帶動作用持續增強,也新設了一批中心城市,城市數量已增至687個。

      四是城市可持續發展能力不斷增強,城市發展方式加快轉變。城市軌道交通運營里程從2012年的2286公里上升到2020年的6730公里,供水普及率和污水處理率均超過97%,生活垃圾無害化處理率超過99%。地級以上城市空氣質量優良天數已達87%,這類城市黑臭水體已基本消除。全國勞動年齡人口受教育年限持續增加,已達到10.9年。城市千人衛生技術人員,也從2012年的8.54人/千人提高到2020年的超過11人/千人。中心城市和城市群的經濟和人口承載能力不斷增強。截至2019年,19個城市群以1/4的國土面積承載了75%以上的城鎮人口,貢獻了80%以上的國內生產總值。中國城鎮化空間格局迅速從中心城市一城獨大“攤大餅”模式,走向中心城市帶動中小城市聯動發展的區域協同模式,實現了更為可持續的城市“減熵”的發展方式。

      五是城鄉融合邁出新步伐。鼓勵城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置,以及城鄉居民共享優質均衡的基本公共服務的一整套體制機制和政策體系基本確立;改革開放以來,按照現行貧困標準計算,7.7億農村貧困人口擺脫貧困,占全球同期減貧人口的70%以上。經過黨的十八大以來8年持續奮斗,到2020年底,中國現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧,相當于一個中等國家的全部人口;農村基礎設施穩步完善,新建改建農村公路110萬公里,實施村莊清潔行動,動員了全國95%以上的村莊,4億多人次參加進來,全國畜禽糞污綜合利用率達到75%,秸稈綜合利用率達到85%,農膜回收率達80%,絕大部分村莊擺脫舊有的“臟亂差”形象。

      02 呈現四大趨勢性特征

      面向未來,中國新型城鎮化發展質量仍有待進一步提升,相關領域尚有體制機制障礙需加快破除?!吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確了2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標,將“基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化,建成現代化經濟體系”作為重要目標之一。

      在這個十分重要的歷史階段,中國新型城鎮化也將逐步走向成熟期,呈現出一些趨勢性特征。

      一是新型城鎮化進程提速換擋,人口流動趨勢發生變化。

      一方面,中國農業和非農產業勞動生產率,城鄉居民收入差距仍然較大,城鎮化動力依然強勁,農民進城仍是大趨勢。但受經濟進入中高速增長、人口總量和結構變化等因素影響,新增進城務工人員規模將趨于下降。另一方面,中國的地域差、不同規模城市間的能級差仍然存在?!叭送咛幾摺睅拥某桥c城之間的流動,會逐步取代鄉與城之間的流動。隨著基本公共服務水平的均等化建設,中國國民在人生的不同階段選擇不同居住地點的自主權潛能也會被釋放,選擇權會呈現更多元化的趨勢。各種特色化、專業化城市的發展機會將會大量涌現。這將有利于城鎮化進程中區域協同、城鄉融合戰略的實施,并為大中小城市乃至小城鎮和新農村創造更多揚長避短、錯位發展、共同繁榮、共同富裕的機會。

      二是全國城鎮化格局漸趨優化穩定。

      “兩橫三縱”城鎮化國土格局更趨成熟,并向“四極支撐,中部強化”的“鉆石型”結構演化,一個戰略支撐點更加豐富,網絡化特征更加明顯,要素布局更為均衡的成熟格局呼之欲出。勞動力、資本、技術、建設土地資源、信息等要素繼續向城市群集聚,使其日益成為承載人口和經濟活動的主要空間形式。都市圈形態日益成熟,中心城市輻射帶動能力進一步提升,周邊中小城市及縣城專業化、特色化的發展動能日益增強。產城關系、職住關系得到更大改善,日常通勤和節假日出行條件更加舒適。人的生活圈、就業圈、遷徙圈范圍和選擇性日益多元化。主體生態功能區、農業生產主產區的人口也會更趨近合理的“減負”水平,其中的部分中心城市和小城鎮將經歷常住人口規模的收縮期,其生態產品優勢和環境質量優勢,乃至“慢生活”優勢,也會吸引更多的特色化需求和時段化需求的人群以更加多元的流動方式加以利用。中國常住人口在鄉與城之間的“三七開格局”會基本形成。

      三是城市發展方式加速轉型,新舊動能加速轉換。

      一方面城鎮居民對優質公共服務、生態環境和健康安全的需求日益增長,進城的動力,也從打工謀生實現經濟能力提升向子女教育、就醫養老、文化生活多樣化等生產生活生態整體兼顧的多元動力轉變。

      另一方面,科創中心在新發展階段更具全局性的戰略地位和價值,國際科技創新中心、國家科學中心乃至區域級的科技創新中心,以及偏重生態和農業技術應用轉化的縣域科創功能的強化,都會加速中國城鄉發展中新舊動能的轉換,重構生產力的布局特征,進而影響城鎮體系的結構性特征發生變化;隨著中國城鎮化進程逐漸進入成熟期,城市的開發邊界也會漸趨穩定,建設方式由增量擴張轉向存量挖潛,城市更新將成為常態,生產生活方式也會加快綠色低碳轉型。

      四是城鄉融合發展步伐加快,其內在驅動機制的邏輯逐步形成。

      不久前,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出縣城是城鄉融合發展的關鍵支撐,對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義。

      城鄉融合發展的底層邏輯是通過“流空間”和“流渠道”的建立實現要素流動,促進原本被隔離的城鄉異質性的二元結構向同質化的一元結構轉化,達到城鄉人口、空間、經濟、社會和生態環境的多維度等值化。首先,人口融合,包括鄉村人口的就地城鎮化,提升生活質量,也包括人口在城鄉之間的雙向自由流動和多元互動,形成“城鄉雙棲”的融合居民。其次,空間融合,城鄉地域空間的連續性和統一性,在“流空間”引導下城鄉物資和信息交流的“流渠道”更加便捷,產生時空壓縮的效應,也就是我們講的對零距離、零時滯、零位差的追求,我們離這個空間融合目標越近,反過來也會加強人口融合的進程。再次,社會融合,就是目前我們強調的城鄉基本公共服務均等化。第四,環境融合,則是自然統一體中城鄉系統的平等共生,生態本底的永續,生活環境不斷改善,資源利用效率不斷提升。

      目前,中國已基本打通從鄉到城的“流空間”和“流渠道”,下一步重點需要突破的是從城到鄉的政策性空間和渠道。這樣城鄉融合的基礎,要素雙向流動和平等交換機制就能永久性地建立起來,鄉村資源的資產價值就會日趨顯現,融入國內大市場的條件也就會更加成熟,城鄉生產要素雙向自由流動和跨界配置就能更加頻繁。而城市人才、工商業資本和金融資本下鄉投放會成為常態,城市居民的下鄉消費趨于普遍,城鄉產業的協同發展和農村一二三產業的融合,會有更堅實的機制保障,最終實現城鄉發展差距和居民生活水平差距的不斷縮小。

      03 下一步仍須深耕細作

      為了應對上述趨勢,下一階段的中國新型城鎮化戰略,仍須在如下方面深耕細作——

      一是堅持人民至上,以人的現代化為核心推進提升市民化的質量,使農業轉移人口不僅進了城、住下來,還要能全面融入城市社會,從新市民變成成熟合格的市民。

      到2035年,預計除了個別超大城市外,所有的城市落戶限制爭取全面取消,戶籍登記、遷移將在全國統一的管理平臺上實現最大程度的便利;當下探索中的身份證和居住證制度的并軌有望實現,基本公共服務的提供機制將以身份證為標識,與就業居住年限相掛鉤,覆蓋全部常住人口;隨遷子女在流入地接受教育的權利會得到更好保障,常住地學籍登記制度將逐步取代戶籍,在各種升學考試制度中扮演更重要的角色;保障性住房的覆蓋面進一步擴大,尤其是保障性租賃住房會通過實物保障和貨幣補貼并舉的方式優先實現對新市民的覆蓋;隨著教育改革的進展,企業培訓、職業院校、技工學校的作用會得到更好發揮,“學歷證書+職業技能等級證書”的制度改革進入加速期,具備中高級知識勞動技能的群體將擴大,后備勞動力資源的水平與市場的契合度會進一步改善;城市中各級代表機構、社會團體中新市民的比例有望進一步擴大,形成更為包容的吸納新市民參政議政和參加社會管理的氛圍。

      這一系列深化改革的措施,十分有利于中國實施共同富裕戰略中地區差距和城鄉差距的縮小,創造更少歧視、更多相互尊重的和諧社會生態,人的城鎮化和現代化仍是新型城鎮化戰略的重中之重。

      二是走區域協同的道路,優化總體空間格局,宜群則群,宜圈則圈,推進成熟城市群的一體化進程。

      優先選擇一批發展型城市群中的核心都市圈加以培育,在發揮和優化中心城市職能的同時,提升大中小城市的功能品質、承載能力,實現區域聯動中心特色化發展,到2035年城鎮化率突破70%的同時,人口、產業向19個城市群集中的主體形態基本形成,其人口容量達到10億左右的城鎮化人口峰值;同時,縣城這類占全國城鎮化常住人口約30%,占全國GDP總量約40%的城區現代化水平不斷提升,補齊短板、提升治理能力的工作基本實現;生態保育區和農業生產區的基本公共服務支點日趨完善,就地就近實現城鎮化的人口生活質量也將有大的提升;國家三大主體功能區的發展進入成熟期。

      三是人民高品質生活空間的質量大幅提升,舒適便利的宜居城市,安全可靠的韌性城市,富有活力的創新城市,運行高效的智慧城市,節能低碳的綠色城市和魅力永駐的人文城市等多種新型城市的范本不斷涌現;城市發展的承載能力大幅提升,以更小的資源和環境代價實現位居世界前列的生活品質成為可能。

      四是按照實現國家治理現代化的宏觀戰略,城鎮化進程中強化空間治理、細化社會治理和提升行政管理效能的同時,實現多元城鄉發展動力主體的共同策劃、共同建設并共享建設成果的善治;實施保障中尤其需要探索創新與城市可持續發展相匹配的資金保障機制,為化解城市發展中的金融風險建立長期機制,真正走向人民城市人民建,人民城市為人民。

      初步估計,中國城鎮化到2035年進入成熟期,10億以上的人口實現城市型社會的高品質生活和高質量發展,這是人類史上最大規模的一次人口現代化進程;城鄉自由有序的人口遷移制度基本確立,14億人口自由追逐幸福感和滿足感的夢想終將實現;宜居、創新、智慧、綠色、人文、韌性會成為中國城市普遍特征。

      可以預見的是,這個城鎮化進程與中國整體社會的全面現代化進程,與中國人的現代化進程是相輔相成、互為成就的,城鎮化改變著中國,中國的發展也深刻影響著全球城鎮化進程。

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