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      多地按下城市更新加速鍵

      2022-06-02 10:20 來源:中國經營報 作者:記者 夏晨翔

      實施城市更新行動,轉變城市開發建設方式和經濟增長方式,對提升城市品質、滿足人民群眾美好生活需要、推動城市高質量發展具有重要意義。

      《中國經營報》記者注意到,自從“城市更新”被正式寫入《政府工作報告》后,全國各地加快了城市更新的步伐,陸續出臺了相關的行動計劃和任務目標,積極探索可持續的實施模式。

      “城市更新項目往往會涉及公共職能和公共利益,涉及到大量社區公眾的參與和協商,項目更新過程中需要更頻繁地與政府進行溝通和決策。所以,無論是政府管理、公眾的參與、社會資本的投資,還是開發商的運營能力,各個方面都會面臨一定的挑戰,都需要逐步摸索,然后形成一定的實踐模式?!敝倭柯撔腥A北區戰略顧問部總監王飛分析指出。

      多地出臺城市更新細則

      2021年,“城市更新”被首次寫入《政府工作報告》,而今年的《政府工作報告》更是將“有序推進城市更新”列入2022年重點工作,并提出“再開工改造一批城鎮老舊小區”。

      記者注意到,隨著城市更新相關配套政策的不斷落地和實施,各地在鼓勵市場主體參與、相關的規劃和資金等方面,支持力度不斷加大。而城市核心區街區更新、城市公共空間提升、老舊小區改造、老舊工業廠房改造、傳統商務樓宇改造、傳統商圈改造將成為城市有機更新項目的重點。

      如長沙市提出“差異化更新”理念,將建成區劃分為更新核心區域和外圍區域兩個部分,核心區域以歷史文化保護和綜合整治為主,逐步向外疏解人口及非核心城市功能,外圍區域承接核心區疏解功能,加快片區功能布局完善,提升城市品質。

      成都市則在國土空間總體規劃中編制城市更新專章,確立“提升城市競爭力和宜居度”的總體目標,提出更新總體指引。劃定173個更新單元,以產業空間、文化空間、交通空間、生態空間四類更新為重點,帶動城市整體更新。

      同樣作為住建部首批21個城市更新試點城市的南京市,則提出探索打破傳統的“小區”概念,推進相鄰小區及周邊地區聯動改造。以老舊小區改造為契機,整合利用城區公共空間,推動小區內外公共服務和社會服務聯動的城市更新,促進居住社區品質提升。據了解,南京今年計劃改造老舊小區128個,建筑面積276萬平方米,惠及群眾3.69萬戶。

      值得一提的是,住建部在去年發布的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》中,曾指出有些地方出現繼續沿用過度房地產化的開發建設方式、大拆大建、急功近利的傾向,隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹,變相抬高房價,增加生活成本,產生了新的城市問題。

      為此,住建部提出,要嚴格控制大規模拆除、嚴格控制大規模增建、嚴格控制大規模搬遷、保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延續城市特色風貌、探索可持續更新模式、加快補足功能短板、提高城市安全韌性等多項城市更新規劃原則和指導意見。

      記者發現,在各地出臺的城市更新計劃中,“不大拆大建”已成為統一共識。

      如北京市即提出,北京城市更新堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主,原則上城市更新單元(片區)或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑,推行小規模、漸進式有機更新和微改造。

      根據住建部數據統計,截至2021年年底,全國已有411個城市實施2.3萬個城市更新項目,各地出臺的有關地方條例、管理辦法和指導意見超過200個。在實踐中,各地不斷創新實施模式,出臺地方條例、管理辦法和指導意見等超過200個,不斷完善支持存量更新的政策舉措,逐步探索政府引導、市場運作、公眾參與的可持續模式。

      創新實踐

      “其實,城市更新的定義很寬泛,不同的城市對于城市更新項目的定義又不太一樣。比如,在北京,凡是拆除重建的項目都不算城市更新。而深圳的城市更新政策的口徑和范圍要更寬泛,分為拆除重建類和綜合整治類,涵蓋了舊改、工改、舊商業區改造等?!蓖躏w指出。

      事實上,實施城市更新行動,重點在于推動城市空間結構優化和品質提升。對于特大城市而言,其主要任務更側重于“存量更新”和“有機更新”。

      日前,北京市對16項城市更新“最佳實踐”和18項城市更新“優秀案例”評選進行公示。其中,“最佳實踐”包括了首鋼老工業區(北區)更新、勁松(一區二區)老舊小區有機更新、西單文化廣場升級改造(西單更新場)、菜市口西片老城保護和城市更新等,涉及了多個方面。

      以西單文化廣場升級改造(西單更新場)為例,據項目實施主體華潤置地介紹,西單更新場在建筑設計之初,需要解決很多沖突點。

      如空間上,項目原有的地上和地下相互割裂開來,沒有發生互動聯系;功能上,項目緊鄰長安街,同時又地處西單商圈的第一站,要兼顧沿長安街的建筑形象和商業活力展示,這就導致了新與舊、上與下、動與靜、規矩與活力、文化與商業看似矛盾的秩序在這里交匯,如何解決這些矛盾是項目設計首要面臨的問題。

      因此,項目采用了“主體-資金-空間-運維”四位一體的方式,以“減量”“提質”“增綠”為核心理念進行全方位的升級改造。

      據了解,改造前,該項目地下商業空間4層,總建面約4.3萬平方米,層高低,空間局促,商戶多為攤位形式;樓板重新規劃后,現在包括車庫減為3層,總建筑面積減到3.5萬平方米,商業面積由改造前的2.2萬平方米減至0.6萬平方米,原有的小商品低端業態也得到疏解,凝練為精致的小體量商業中心。

      在“提質”方面,項目改變了原來類似于小商品批發市場的業態,更新場定位“青年、藝文、潮流”,通過高度復合的業態規劃,融合城市商務休閑功能、消費功能、文化功能,滿足城市高質量發展階段需要,成為西單年輕時尚潮流發聲地,形成了年輕人重返西單的社會效應。

      此外,項目還貫徹“城市森林”理念,在西單商業區覆蓋1.12萬平方米綠地,借助微地形變化營造接近自然狀態的“城市綠肺”,達到“增綠”的目的。

      “西單文化廣場升級改造,作為踐行城市二次開發途徑下老舊商業設施提升的成功試驗場,在老舊商場升級改造、調整功能、提升活力、建筑功能混合及地下空間復合利用等方面進行了深度實踐。以城市更新中的‘減量’‘提質’‘增綠’為立足點,在長安街畔為市民提供一處休憩購物的場所,成為了首都核心區城市更新的典范?!比A潤置地相關負責人介紹。

      資金難題待解

      “當前,老舊小區改造面臨的主要挑戰是資金問題。因為其具有很強的公共屬性,主要依靠申請專項資金來建設,所以目前多是依據‘一區一策’的原則,根據老舊程度的不同,分期實施?!敝袊ㄖO計研究院裝配院設計總監潘磊告訴記者。

      事實上,老舊小區改造內容豐富,大規模展開必將對經濟產生強力的拉動作用,但也需認識到,以往的改造工作主要采取政府包攬、工程主導的模式,大量的資金需要政府承擔,對地方財政形成不小壓力。

      “之前國內的開發商都是采取追求高周轉、獲取快速回報的短期效益行為,但這種模式很難支持長期的城市更新項目。因為城市更新涉及到了公眾的參與、政府公共利益保障的決策,所以它在時間上有很強的不確定性,審批流程要比一般的建設項目要更加得復雜?!蓖躏w指出。

      王飛認為,開發商從原來的開發行為可能要變成金融的投資行為,以及加上長期的運營行為。開發可能變成整個項目當中的一環,但不是一個核心競爭能力。運營能力可能是核心競爭能力,長期資本的融資能力和投資能力則是更強的核心競爭能力。

      對此,筑福(北京)城市更新建設集團董事長董有在接受記者采訪時表示,老舊小區改造要注重投入及產出。銀行貸款必須得有抵押物和利息保障,所以在改造中,可形成資產包抵押給銀行,獲得建設資金。當資金下來之后通過滿足合作條件的多方平臺公司進行戰略合作協商,再組建SPV(特殊目的公司),即階段性項目平臺公司,由政府提供支持和財政補貼,項目公司提供融資、建設、運營管理等專業服務,將老舊小區改造與片區綜合開發有機結合,形成老舊小區綜合開發改造模式。

      “通過這種建設、移交、運營的BTO模式,可以使閑置的土地房產再開發,形成資產包,系統化地構建老舊小區改造的頂層設計和閉環式的運營機制,創新了老舊小區融資模式和老舊小區改造資產證券化之路?!倍兄赋?。

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