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      “減量”之下北京城市更新“留改拆”并舉

      2022-06-14 10:21 來源:新京報 作者:記者 袁秀麗

      《北京市城市更新條例(征求意見稿)》令北京城市更新的方向、邊界、保障等更加清晰。

      《北京市城市更新條例》日前正式向社會公開征求意見。這意味著北京“城市更新”提高到了“立法層面”。

      《北京市城市更新條例(征求意見稿)》(簡稱《條例》)明確了6大類12項更新內容,重點突出民生保障,充分體現首都特色。不搞“大拆大建”,堅持“留改拆”并舉,采用小規模、漸進式、可持續的城市更新模式。值得關注的是,《條例》破解了城市更新實施的多個堵點,在強化規劃土地保障、加大更新政策支持力度方面頗具創新突破。

      業內人士認為,《條例》令北京城市更新的方向、邊界、保障等更加清晰,給市場主體吃下一顆定心丸。同時,預計《條例》年內或將正式出臺,而隨著各街區控制性詳細規劃的編制完成,相關規范的陸續完善,有望吸引更多社會資本參與,北京城市更新由此將步入全面、快速推進階段。

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      6月7日,《北京市城市更新條例(征求意見稿)》面向社會公開征求意見。圖/北京市住建委官網截圖

      北京城市更新立法基本條件已成熟

      6月7日,由北京市住建委會同相關部門起草的《條例》,面向社會公開征求意見。據《條例》起草說明顯示,城市更新立法是推進城市更新制度化建設的客觀要求,從北京城市更新的實踐支撐和政策基礎來看,立法的基本條件已比較成熟。

      目前,北京的城市發展進入減量雙控、以存量更新為主的新階段。而在此前舊城改造中,北京已逐步形成了包含老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區、老舊低效樓宇、老舊廠房、低效產業園區等多種類型的更新,共計出臺了40多項配套政策。因此,北京城市更新類型多、數量大,而這些實踐經驗和制度政策有必要通過法規的形式進一步明確和固化。

      對此,愿景集團副總裁張恒斌認為,立法具有根本性、穩定性,此次北京就《條例》向社會公開征求意見,啟動立法準備工作,說明經過這段時間各類社會主體的多類型實踐探索,以及在政府部門的系統全面總結和政策支撐指導下,北京城市更新的總方略和框架體系、路徑方式、要素保障、權利義務等更加清晰明確,總體達成社會各界共識,從立法層面加以固定、充分發揮法律法規引領作用的時機已經成熟。

      在中指研究院調查事業部運營總監吳建欽看來,城市更新條例的逐步落地將對落實北京做好城市更新工作,推動城市高質量發展具有重大的意義,能夠有效為大型城市后續的更新工作提供法治保障。

      值得一提的是,5月18日,《北京市城市更新專項規劃(北京市“十四五”時期城市更新規劃)》正式印發。而北京城市更新立法對于這一專項規劃的落地也將起到指引作用。

      事實上,北京城市更新立法早在規劃之中。2021年11月30日,市人大常委會第九十七次主任會議審議通過了《北京市城市更新條例》立項論證申請。今年1月8日,北京市公布了“2022年的立法計劃”,而“北京市城市更新條例”就在其中。2月18日,市人大常委會、市人民政府共同組織召開《北京市城市更新條例》立法工作專班啟動會,相關部門并聯推進法規調研起草工作。

      不搞“大拆大建”,“留改拆”并舉

      “城市更新不只是簡單的舊城舊區改造,而是由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重。實施城市更新行動,其內涵是推動城市結構優化、功能完善和品質提升,轉變城市開發建設方式?!?021年,城市更新首次寫入政府工作報告時,住房和城鄉建設部副部長黃艷這樣公開表示。

      而在2021年8月,住建部下發的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》提到,嚴控大規模拆除、大規模增建,堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主,并且給出兩個指標,原則上最多拆20%。

      此次《條例》也提到,嚴格控制大規模拆除、增建,拆建比應當符合國家及本市相關規定。同時,《條例》指出北京城市更新的目的在于完善城市功能,改善人居環境,加強歷史文化保護傳承,轉變城市建設方式,推動城市高質量發展。

      對此,首佳顧問咨詢(北京)集團有限公司政策研究專員陳潔瓊認為,北京城市更新是人、地雙減量背景下的城市更新。注重歷史文化保護傳承,堅持“留改拆”并舉,堅持“減量發展”,不搞“大拆大建”,小規模、漸進式、可持續是北京城市更新的特點。而且在推進過程中,遵循政府推動,市場化運作;公眾參與,共建共享的原則。

      四個一線城市率先立法

      值得一提的是,深圳、上海、廣州均已發布城市更新條例或征求意見稿,此次北京就《條例》向社會公開征求意見,標志著全國四個一線城市率先對城市更新進行立法。

      2021年3月起,《深圳經濟特區城市更新條例》開始施行,其也是全國首部城市更新地方立法。2021年7月,《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》結束向社會公開征求意見。

      2021年8月,《上海市城市更新條例》出臺。上海是“留改拆”政策發源地,相比之下,北京與上海的城市更新背景較為接近,均是減量發展背景下的城市更新,實行政府推動、市場運作,實施中更側重于歷史風貌保護和文化傳承。

      據陳潔瓊介紹,深圳做法與廣州的政策更加相近,城市發展不受“減量”約束,城市更新實行政府統籌、市場運作,實施中更側重于拆除重建。政策紅利突出,市場化程度高,市場主體和社會資本參與較多。

      在陳潔瓊看來,相比之下,減量規劃要求人口、建設用地規模雙減量,建筑規模動態零新增是北京城市更新面臨比其他一線城市更大的挑戰。這意味著北京的城市更新無法通過增加建筑容量來實現各參與方資金等利益的平衡。兼顧既要減量又要改善,需要探索更符合北京的更新方式和運營模式。

      陳潔瓊表示,北京作為千年古都、國家首都,歷史建筑和具有保護價值的老建筑資源豐富,城市更新注重歷史文化保護傳承,更新方式以保護性修繕、恢復性修建為主,而且在更新后探尋其活化利用。

      “北京城市更新面臨的難題還包括北京的房屋具有產權復雜的特性,比如中央產權與地方產權,公有產權與私有產權等并存,還面臨產權主體缺失或不明等情況。又由于北京的城市更新環境相對特殊,表現在政策約束性較強,導致激勵性工具不足?!标悵嵀側缡钦f。

      破解城市更新實施的堵點

      那么,如何破解城市更新實施的堵點呢?對此,陳潔瓊表示,在適用于城市更新的標準與技術規范尚不完善,以及更新項目的審批流程與實施路徑尚不明晰的情況下,《條例》給出了有利于當前推進城市更新項目實施的過渡辦法,打通城市更新項目實施的難點和堵點。尤其是《條例》在強化規劃土地保障、加大更新政策支持力度方面頗具突破和創新。

      《條例》提到,在不改變用地主體的條件下,城市更新項目符合更新規劃以及國家和本市支持的產業業態,在5年內實行按原用途、原權利類型使用土地的過渡期政策。而在過渡期內,可按新用途辦理規劃許可和施工許可手續,不補繳土地價款,不辦理不動產登記。

      在簡易樓和危舊樓改建方面,《條例》提到在提升規劃功能、不增加城市人口的前提下,可利用地上、地下空間,補充部分城市功能,適度改善居民居住條件,可適當增加建筑面積作為共有產權住房或保障性租賃住房。而在老舊小區改造方面,經業主共同決定,業主共有的設施與公共空間,可通過改擴建用于補充小區便民服務設施、增加停車位,實施老舊住宅樓房加裝電梯等政策。

      對此,陳潔瓊表示,此次《條例》給予的突破性政策還包括改造項目的設計審批和消防審批等。比如,原有的建筑設計沒有辦法對接現有的審批標準,那么同樣采用過渡性政策,不會影響項目的實施進程。

      據《條例》顯示,改造項目受條件制約執行現行消防技術標準確有困難的,可按照不低于建成時的消防技術標準或采用消防性能化方法進行設計。同既有建筑改造設計一樣,在既有建筑改造消防技術標準或方案審查流程尚未出臺的情況下,明確政策空窗期處置辦法,加快推進項目實施。

      另外,陳潔瓊認為,補充辦理不動產登記認定條件也是《條例》的亮點之一。對于審批手續不全、無任何手續、現狀與原審批情況不一致等情形,區政府應當組織有關部門進行調查、認定,能夠按照現狀保留完善相關手續的建筑物,可納入實施方案辦理相關手續。此舉解決了用地審批歷史遺留問題,對于手續不完善、審批與現狀不一致的項目的推進是實質性利好。

      業內:新條例給市場主體吃下一顆定心丸

      值得關注的是,在《條例》征求意見之前,6月2日,北京印發的《北京市統籌疫情防控和穩定經濟增長的實施方案》中提出,激發城市更新投資活力,推動出臺城市更新條例。

      “加速城市更新的立法也成為當務之急。城市更新對于拉動投資、拉動消費,將起到關鍵的作用?!标悵嵀傤A計,尚處于公開征求意見期間的《條例》年內或將正式出臺,適合城市更新既有建筑改造的標準和規范也在加緊編制當中。隨著各街區控制性詳細規劃的編制完成,相關規范的持續完善,實施難點、堵點打通以后,北京市城市更新將步入全面、快速推進階段,吸引企業加入城市更新的賽道,為社會資本參與城市更新創造更多的機會。

      在張恒斌看來,隨著《條例》后續正式頒布,標志著北京城市更新工作的“四梁八柱”法治政策體系基本形成,將為北京城市更新實踐提供更加全面系統、更加權威穩定的制度供給保障。對于參與城市更新的市場主體來說,《條例》令北京城市更新的方向、邊界、保障等更加清晰,給市場主體吃下一顆定心丸,市場主體可以結合自身業務特點找準參與的切入點和發力點,調配資源力量,發揮市場機制優勢,更好地服務北京城市更新這個大的戰略布局,更好地在其中實現企業的高質量發展。

      “北京積極推進北京城市更新立法相關工作,完善城市更新指導意見及配套實施細則。在持續釋放政策的紅利下,將賦予城市更新更多動力?!眳墙J說。


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