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      新發展階段中國城市空間治理策略思考

      2022-06-24 08:49

      標題:周嵐、丁志剛:新發展階段中國城市空間治理的策略思考—— 兼議城市規劃設計行業的變革

      導讀

      中國城市規劃學會學術工作委員會編撰了《治理·規劃II》一書,闡述了對治理、空間治理、規劃以及它們之間關系的理解,在高質量發展的要求下怎么治理、怎么規劃和怎么更好規劃的學術思考。中國城市規劃(微信號:planning_org)特推出“治理規劃”專欄,節選書中精彩篇章與讀者分享。

      作者|

      周 嵐  中國城市規劃學會副理事長、江蘇省住房和城鄉建設廳廳長

      丁志剛  中國城市規劃學會理事、江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心主任

      改革開放以來,中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。在這史無前例的過程中,城市規劃設計發揮了重要作用,不僅引導快速成長的城市實現了相對有序發展,還推動了中國經濟社會多年的高速增長 [1]。這些事實支撐著中國城市規劃設計從業者內心深處的職業自豪,中國城市規劃設計人員的實踐機會和專業成果也讓世界同行羨慕稱道。據 2021 年 5 月泰晤士高等教育(THE) 發布的高等教育學科評級結果,中國城鄉規劃(A)的評級優于英國、美國、加拿大、澳大利亞和德國。

      隨著國家關于國土空間規劃體系改革的頂層方案出臺,規劃設計行業的變革迫在眉睫。中央十九屆五中全會明確指出,我國發展的內部條件和外部環境正在發生深刻復雜變化,“十四五”乃至今后更長時期,要以推動高質量發展為主題,以深化供給側結構性改革為主線。在新發展階段,改革發展的綜合命題更加復雜, 規劃設計不能再沿襲原有主要通過藍圖管控增長的方法,而要在“百年未有之大變局”中通過空間綜合治理,推動實現更高質量的發展。

      針對變革的時代背景,本文從經濟發展、綠色低碳、社會需求、技術革命和城市治理等多個角度,深入分析了新發展階段的空間需求變化;從推動空間供給和需求匹配的角度,針對變化的空間需求,提出了國家、區域、城鄉、城市以及城市內部等不同空間尺度的策略思考;在此基礎上,圍繞適應新發展階段的改革發展要求,提出了規劃設計行業的變革思考,認為規劃設計行業將經歷“分化— 融合”,經鳳凰涅槃,將形成多專業交互協同的空間治理學科群。

      1 變化:新發展階段的空間需求

      新發展階段中國的戰略任務是全面建設社會主義現代化強國,要“推進國家治理體系和治理能力現代化”“要在堅持以經濟建設為中心的同時,全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設,促進現代化建設各個環節、各個方面協調發展”。在此背景下,空間及其承載的功能必然隨之變化,需要推動通過空間再生產、再創造提升城市價值和品質,通過空間再優化、再塑造改善人居環境,更好地推進以人為核心的城鎮化。

      1.1    經濟發展的視角

      在國際力量深刻調整、經濟全球化遭遇逆流、新冠疫情影響全球產業鏈供應的外部環境下,中央高瞻遠矚提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。按照十九屆五中全會的部署,2035 年要實現人均國內生產總值達到中等發達國家水平,這意味著中國經濟要在已經形成的龐大規模的基礎上再翻番。同時,隨著中國經濟向工業化縱深發展、產業結構向高級化演進,經濟增長動力也從“要素驅動”“投資規模驅動”轉向“創新驅動”,土地對經濟增長的基礎性決定作用有所改變,新發展階段經濟增長的新動能更多源自人才獲取、營商環境優化、空間支撐、產權保障等綜合要素的集成改善。

      雖然新發展階段的增長邏輯有所變化,但城市空間依然是中國高質量發展的重要載體。作為經濟發展的主戰場,城市對空間的需求從支撐外延增長轉為驅動更可持續的高質量發展。從內需市場變化看,人民日益增長的美好生活,需要能夠適應不同人群需要、功能更加豐富、體驗更加多樣、環境更加美好的更多元的空間支撐;而科技革命帶來的深刻變革,將推動城市首先成為新經濟發展、新基建建設和 5G、人工智能、物聯網等運用的綜合場景;同時中國未來新型城鎮化的持續推進,意味著仍將有上億新市民的新增長需求。從國際競爭需求看,隨著全球發展格局的重構和中國國際地位的上升,建設若干具有全球和地區影響力的國際中心城市和全球城市區域將成為中國發展的現實需求;同時構建產業鏈相對完整的城市群地區也將成為統籌發展和安全的戰略選擇。

      1.2    綠色低碳的視角

      中國向世界莊嚴承諾,將力爭 2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和。作為碳減排的重要場所,城市消耗的能源占全球 75%,碳排放量占世界 80%[2]。因此,傳統的大量建設、大量消耗、大量排放的城市建設方式必須轉型,低碳社會的構建需要空間優化的支撐。

      首先,城市空間結構的合理性對碳減排至關重要, 職住平衡、公共服務配套完善、短距離的通勤和公交優先的城市,可以從源頭減少不必要的交通,進而降低交通碳排放、并提高居民生活質量。

      其次,通過城市組團和完整社區的構建,加上分布式的能源和水資源管理方式,可以實現更高效率的能源利用和水資源節約。

      第三,通過提高建筑節能標準、推進可再生能源建筑一體化運用、全面推廣綠色建筑等,可以大大降低建筑能耗;通過大力推動裝配式建筑、提高建筑壽命和品質,可以降低建筑全生命周期的材料、資源和能源消耗。

      第四,城市園林綠化系統是重要的碳匯空間,要改變相對單一的審美導向, 更加突出其碳匯和生物多樣性功能,并與海綿城市建設有機結合,構建自然融通的城市藍綠生態網絡。

      1.3   社會需求的視角

      最近公布的第七次全國人口普查數據表明:中國社會呈現老齡化、少子化的變化態勢,由此產生對構建全齡友好城市的更強社會需求,城市的無障礙設計以及殘障人士在街道和公共場所的便捷可達性,成為衡量城市溫度的重要指標。城市養老設施的短缺以及社區養老需求的上升,帶來對養老設施、醫療和護理空間的快速增長需求。國家三胎政策的出臺,則要求提供大量育兒、幼托等兒童看顧型服務空間,同時需要創造有利于兒童身心健康、活動交往、接觸自然的空間環境。

      根據國家統計局的分析測算,2020 年我國中等收入群體比例已達 4 億多人, 正逐步形成橄欖型收入分配格局和社會結構。中等收入群體的顯著擴大將推升對更優質住房、教育、康養、文體、休閑等社會服務的增長需求,再疊加“網絡時代定制服務”的個體空間訴求,將催生眾多個性化、小型化、多元化的新型服務與消費空間。同時中國特色社會主義現代化的重要內涵是全體人民共同富裕,這表現在城市空間不同區域的公共服務和人居環境的相對均好性,相應要求城市持續推動老舊小區改造等城市更新行動。

      1.4   技術革命的視角

      5G、電子商務、智能終端、大數據等信息技術的突飛猛進,加速推動了傳統的生產、消費模式逐步被新經濟、數字經濟模式所替代。決定城市空間的關鍵要素, 不再僅是傳統的區位理論,而轉變為網絡時代的“引流”和“賦能”發展。

      首先, 信息化時代城際空間交流和要素流動廣泛存在,城市化區域越來越呈現節點和網絡的特征,城際網絡之間的互動與聯結成為關鍵 [3]。

      其次,扁平化的空間關系重塑著城鄉關系,互聯網技術催生“電商鎮村”,城鄉要素流動更為便捷。

      再次,智能技術推動城市空間治理水平提升,促進智慧交通、公共服務、生活休閑等城市功能的有機融合,大數據可以成為精準引導特定空間體驗、促進活力提升的“策源”,新的變革也將改變大眾消費的觀念和習慣,推動社會新風尚的形成 [4],體驗經濟助推文旅綜合體迭代發展,“網紅”空間和場所大行其道。未來的空間營建,甚至有可能成為感知人的喜怒哀樂、并與之互動的綜合場所環境 [5]。

      1.5   城市治理的視角

      城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。新發展階段的城市治理要統籌規劃、建設、管理和生產、生活、生態等各方面,轉變治理手段、治理模式、治理理念,推動實現現代化和人的全面發展。

      首先是工作方法的改變,在以速度為導向的快速城鎮化時期,就事論事解決問題的方法和碎片化的工作方式,導致條線之間、條塊之間、地上建筑和地下管網等相互不銜接 [6],應以系統觀念和方法推動空間治理的目標綜合、資源整合、項目集成和一體化實施, 整合統籌各部門力量,將各領域、各層次工作擰成一股繩,推動實現整體效益最優 [7]。

      其次是工作機制的重建,隨著我國城市逐步進入存量優化更新階段,要把城市看成一個有機整體,“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”,構建全流程的空間治理閉環,真正實現規劃、設計、建設、運營的前后有序銜接,形成一體化的綜合解決方案。

      再次是社會關系的重塑,要致力改變都市“陌生人社會”的現狀,推動市民積極參與老舊小區改造等城市更新行動,推動人民城市人民建、人民城市為人民,通過共建共治共享家園環境,解決住區場所感和城市歸屬感的缺失問題,讓城市發展更有人文關懷、更有情感溫度。

      2 應對:空間的供給側結構性改革

      針對新發展階段變化的空間需求,需要用改革的辦法來推進空間供給結構調整,讓供給和需求相匹配,支撐未來中國經濟社會的高質量發展。

      在國家層面, 要突出空間供給的戰略導向和分類差別引導的規則制定;

      在區域層面,要推動主體功能區的空間落實,致力推進要素流動下的城市群戰略;

      在城鄉關系上,空間供給要更加突出新型城鎮化和鄉村振興戰略的雙輪驅動;

      在城市空間結構上,要著力推動構建兼顧發展和安全韌性的分布式城市組團;

      在城市內部空間上,要致力推動空間再生產下的城市有機更新。

      2.1  國家空間供給改革:戰略導向的分類差別引導

      國土空間規劃改革的目標是在百年未有之大變局中構建新發展格局,支撐中華民族偉大復興的戰略全局。不同于城市規劃設計立足于城市事務,國土空間規劃需要自上而下的頂層設計,要更加重視復雜國際格局中的全球戰略性,更加體現國家戰略方向下的發展動態性,更加突出新發展理念下的地方競爭性。

      因此要超越藍圖式的規劃模式,更加強調以清晰的空間規則引導新發展格局的構建,建議對城鄉發展進行戰略分類,可分為:①國家戰略型城市,②地方競爭型城市,③支持發展型村莊,④管理維護型村莊等類型。

      國家戰略型城市,是國家層面重點關注、直接配置資源且重點支持的戰略節點城市,具體又可分為諸如:戰略Ⅰ型-全球樞紐城市,戰略Ⅱ型-“一帶一路” 和“雙循環”關鍵節點城市,戰略Ⅲ型-軍事要點城市等。

      地方競爭型城市,是其他通過鼓勵競爭實現空間要素資源優化配置的城市,要改變當前基于城市規模、等級等人為分配土地指標的邏輯,建立一套基于新發展理念的空間規則:對經濟保持增長、能耗下降快、碳匯增長快的城市,配置更多的發展空間;對科技創新取得突破性進展的城市,增加科技創新空間和吸引科技人才的居住空間;對吸納新市民多的人口凈流入城市,配置更多的居住空間等。依托導向更加清晰的空間規則、更加透明的大數據分析,基于對城市空間績效的動態監測評價配置資源, 引導地方邁向更高質量的創新、協調、綠色、開放和共享發展。

      支持發展型村莊, 是鄉村建設行動的重點,要優先配置公共資源,不斷改善農民的生產生活條件和村莊的基本公共服務水平。

      管理維護型村莊,重點是農村環境整治和鄉村社會治理, 通過維護鄉村基本秩序和社會穩定,給予農民市民化的歷史進程以必要的時間和空間。

      2.2  區域空間供給改革:要素流動下的城市群戰略

      推動區域空間供給的結構性改革,要點是尊重發展規律,“讓該干什么的地方干什么”,要更好地突出西部生態、農業、能源等主體功能,同時順應人口向城市群和都市圈地區集中的流動趨勢,構建人地關系協同的區域發展格局,推動“胡煥庸線”東西地區差異化均衡發展。

      城市群和都市圈是我國創新要素集聚、人口密度高、產業競爭力強、經濟效益優的地區。在國家更加重視構建要素市場化配置機制的背景下,城市群和都市圈是新一輪投資和消費的重要場所,也是推動區域融通發展、進而推動國內大循環的關鍵載體,還是統籌發展和安全、構建相對完整產業鏈、融入國際競爭和循環的戰略空間。

      首先,需要加快建立健全人地發展掛鉤制度,使建設用地和空間資源向重點城市群和都市圈地區傾斜;

      其次,要致力打破行政壁壘、推動跨界合作,推動不同城市間的道路交通互聯互通、基礎設施共建共享、生態環境共治共保,使之成為有機融合的一體化區域,而非簡單意義上的“地理相近的一群城市”;

      再次,在政府間協同治理的基礎上,進一步推動產業合作和市場競爭,最終形成產業鏈關聯互補、城市功能錯位協同的多中心、多層級、多節點的網絡型城市群, 以更高水平的空間供給推動提升城市群地區的綜合競爭力。

      2.3  城鄉空間供給改革:新型城鎮化和鄉村振興雙輪驅動

      農村土地制度改革是推動鄉村振興的重要路徑,在中國城鎮化進程繼續推進、鄉村人口總量持續減少的背景下,城鄉空間供給改革的關鍵是堅持新型城鎮化和鄉村振興的雙輪驅動,推動空間要素的城鄉融合發展。

      首先,鄉村振興不能就農村論農村,要通過城鎮化減少農民、致富農民,增加農村勞動力的農業經營規模。要考慮鄉村人口總量減少的現實,不能采用平均用力的方法推進鄉村建設行動, 而要根據人口變化和村莊演變規律確定差別化的公共政策;

      其次,不能就村莊論村莊規劃建設,要考慮雙輪驅動下的城鄉空間重構需求,系統謀劃未來城-鎮- 村空間布局,同時整體謀劃農房建設、產業發展、公共服務以及山水林田湖草的保護和修復;

      第三,要避免采用城市規劃建設的方法來推進鄉村規劃建設,要突出城鄉空間特色和魅力的差別化互補 [8],同時要加快構建適應鄉村特點的規劃建設管理體制,聚焦鄉村建設行動的實施,應推行簡單易行的村莊規劃和設計一體化解決方案,并鼓勵鄉村建設工匠深度參與建設實施過程,利用鄉土技藝、本地建材、適生林果蔬菜等,建設鄉土自然的美麗宜居家園。

      2.4  城市空間結構改革:構建分布式的城市組團結構

      城市是聚集的產物,城市因聚集帶來高效,但城市的過密化又會產生環境和健康問題。我國用幾十年時間,走過了西方國家近兩百年的城市化進程,高速度建設、高強度開發,加上人口集中、產業集聚等因素,使得城市在特定的災害、疫情等情境中可能因問題累積而演變為“城市風險”,特別是超大、特大城市的安全和管理風險,已經上升為中央的關注。

      新發展階段的城市需要兼顧城市的效益和城市的韌性,大城市空間改革的關鍵是推動構建多中心的、分布式城市組團結構。

      一是要推動超大、特大城市中心城區非核心功能疏解,建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城,構建以軌道交通為核心的公共交通網絡,逐步形成多中心、組團式、有機疏散的空間結構。

      二是要推動城市的組團結構改善與建設,各組團建立相互獨立又適度連通的能源、供水等生命線系統;圍繞不同創新創業群體完善組團功能布局并形成創新單元;優化組團間綠網綠廊布局,構建生物廊道,布局應急避難、災害避險等場所。

      三是要健全完善城市組團生活圈的公共服務供給,構建完整社區等社會治理基本單元,通過無縫銜接的網格化管理和服務,不斷提高城市治理的現代化水平。

      2.5  城市內部空間改革:空間再生產下的城市有機更新

      推進城市內部空間供給優化既是城市發展方式轉變的必然要求,也是城市作為有機生命體動態完善的現實需要。隨著城市發展進入由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重的階段,實施城市更新行動成為城市內部供給改革的當務之急。

      城市有機更新要加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控,留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”。

      一是加強歷史文化保護,推動歷史文化街區、歷史地段、歷史建筑的保護性更新,以小規模、漸進式改造促進空間縫合、功能織補,提升老城地段價值,塑造文化新地標。

      二是挖掘存量空間更新潛力,推動低效用地、消極空間的功能性更新,以整體的功能轉換與品質運營吸引文化創意等新業態集聚,滿足青年人群的新興需求。

      三是聚焦民生,推動老舊小區、街區的改善性更新,完善服務設施, 豐富服務功能,改善住區環境。

      四是補齊基礎設施短板,推動防洪排澇、生態治理等設施的修復性更新,以海綿城市建設、生態修復工程增強城市韌性,完善城市園林綠地生態系統。

      五是塑造特色風貌,聚焦城市特色的地域性、文化性和時代性 [9],強化自然山水、風景名勝與城市布局形態的有機融合,推動城市天際線與色彩、建筑布局與形態、沿路沿河地區景觀等提升性更新,引導城市風貌更加協調、優美。

      3 變革:規劃設計行業的鳳凰涅槃

      在百年未有之大變局中,在國際環境錯綜復雜、國內需求變化多元的背景下, 規劃設計行業不能再想重復“昨天的故事”,而應直面“分化-融合”的變革,迎接鳳凰涅槃式的洗禮。

      分化表現在工作內容、學科領域、研究方向等不同方面。機構改革后,大部分規劃設計人員分屬于自然資源和規劃、住房和城鄉建設兩個系統,工作內容和重點呈現不同。隨著土地和空間資源配置職能的改革集中,自然資源部門已成為和財政、金融類似的國家源頭管控要素配置部門,國土空間規劃成為調控空間資源配置的政策性工具,服務于國土空間格局優化、主體功能區劃落實、生態文明建設、空間資源保值增值 [10] 等國家戰略;住房和城鄉建設領域的工作,則圍繞十九屆五中全會提出的“城市更新行動”和“鄉村建設行動”等,更加強調行動導向以及改善人居環境的結果導向,更加重視設計在建設實施過程中對空間品質提升、特色風貌塑造和改善人居環境的作用。在學科領域和研究方向上,國土空間規劃更加強調從規劃、土地學科向地理、海洋、農林、水利、生態環境、經濟等專業的拓展,設計則更加強調存量更新年代的設計融合,通過城市設計、建筑設計、景觀設計與工程設計、藝術設計等的交叉融合 [11],提供一攬子的空間品質提升綜合解決方案。

      行業分化的同時將推動專業的融合,促進交互協同的空間治理學科群的構建。響應國家和地方經濟社會變化產生的多元需求,圍繞空間的經濟、生態、民生、治理、新技術運用等問題進行交叉融合,如與經濟學專業協作,深度研究如何驅動城市持續增長發展;與生態學、環境工程、能源工程專業協作,深度研究碳達峰碳中和的城市和建筑解決方案;與社會學、心理學專業協作,深度研究城市更新中的場所感、家園意識的塑造;與大數據、互聯網、物聯網等專業協作,深度研究新科技的空間應用以及與新一代信息科技革命的融合發展。專業的融合發展,將推動發展出綜合考慮和平衡各類空間使用關系的知識圖譜 [12],并進一步推動形成多專業交互協同、具有中國特色的空間治理學科群。

      “明者因時而變,知者隨事而制”。在新發展階段,規劃設計從業者應不忘初心, 始終堅持專業理想精神、堅持系統思維和方法、堅持人民立場和情懷、堅持與祖國共同成長。

      (1)堅持專業理想精神。規劃設計行業自產生起,就基于塑造更加美好人居環境的理想追求,就基于專業訓練形成的空間塑造和創造能力。在與其他專業融合時,我們不能忘記自己的立足之本以及為百姓塑造更加美好空間品質的專業情懷 [13]。

      (2)堅持系統思維和方法。規劃設計行業的重要工作特點是以系統化思維整合空間要素,創造更加美好的空間。正如所有食材疊加在一起不自動構成美味佳肴一樣,所有空間要素的疊加也不自動構成空間規劃和設計,基于專業訓練的規劃設計從業者是通過空間要素的綜合、整合與取舍形成相對理想的方案,實現空間要素“1+1>2”的整體效益和空間品質最優。

      (3)堅持人民立場和情懷。雖然規劃設計聚焦于空間,但空間本質上是為人民群眾服務的。上海世博會使“城市,讓生活更美好”廣為流傳,因為它契合了人們心底的需求。在國家強調以人為核心的新型城鎮化背景下,規劃設計從業者要更加突出以人民為中心的思想,更加突出為塑造高品質的人居環境服務,不斷滿足人民群眾對更美好生活的向往。

      (4)堅持與祖國共同成長。作為城市規劃設計從業者,我們有幸趕上了中國快速發展進步的大好時光。在改革開放后的快速城鎮化四十年間,城市規劃設計相對成功地解決了城鎮化的謀篇布局命題。進入新型城鎮化“下半場”,在國家邁入高質量發展階段,規劃設計的工作重點轉向解決“好不好”的命題,要以空間治理水平的提升助推國家治理體系和治理能力現代化,為中華民族的偉大復興貢獻力量。能夠堅守這些,相信到 2035 年中國基本實現現代化時,我們回望這一歷程,內心深處仍會有濃濃的職業自豪,因為在中國新型城鎮化的下半場,規劃設計從業者致力推動了美好空間和理想社會的共同營建,并為世界城市化推進提供中國智慧、中國方案貢獻了專業的力量。

      參考文獻

      [1]  吳良鏞 . 七十年城市規劃的回眸與展望 [J]. 城市規劃,2019,43(09):9-10,68.

      [2]   顧朝林,譚縱波,劉宛,等 . 氣候變化、碳排放與低碳城市規劃研究進展 [J]. 城市規劃學刊,2009(03):38-45.

      [3]   夏鑄九。 都市中國的經濟發展、網絡都市化以及區域空間結構——都會區域形構、新都市問題及都會治理[C]// 中國地理學會經濟地理學專業委員會 . 2016 第六屆海峽兩岸經濟地理學研討會摘要集 . 北京:中國地理學會,2016:1.

      [4] 吳志強 . 人工智能時代的設計創新 [EB/OL].http://city.cri.cn/20210127/5356426b-2214-5c5a-44a0- 67119b5116c5.html.

      [5]  孟建民 . 關于泛建筑學的思考 [J]. 建筑學報,2018(12):109-111.

      [6]   周嵐,施嘉泓,丁志剛 . 新時代城市治理的實踐路徑探索——以江蘇“美麗宜居城市建設試點”為例 [J]. 城市發展研究,2020,27(02):1-7,15.

      [7]   吳良鏞 . 人居高質量發展與城鄉治理現代化 [J]. 人類居住,2019(04):3-5.

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      [9]   何鏡堂 . 地域、文化、時代——漫談具有中國特色的城市與建筑風貌塑造 [J]. 建筑實踐,2020(10):26-35.

      [10]  段進,趙民,趙燕菁,等 .“國土空間規劃體系戰略引領與剛性管控的關系”學術筆談 [J]. 城市規劃學刊, 2021(02):6-14.

      [11]  王建國,戴春 . 從建筑學的角度思考城市設計——王建國院士訪談 [J]. 時代建筑,2021(01):6-8.

      [12]  石楠 . 城鄉規劃學學科研究與規劃知識體系 [J]. 城市規劃,2021,45(02):9-22.

      [13]  孫施文 . 規劃的理性與理性的規劃 [EB/OL].http://www.kandahartv-gov.com/report/view?id=307.


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