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      中國社科院倪鵬飛:中央重磅文件推進“縣城城鎮化”,地方如何搶抓機遇?

      2022-06-24 10:21 來源:現代快報 作者:記者 楊曉冬 熊平平

      郡縣治,天下安。2022 年 5 月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》(以下簡稱《意見》),明確指出到 2025 年,以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展,縣城短板弱項進一步補齊補強。

      這份中央重磅文件對縣城發展作出系統性部署。在推進縣域城鎮化過程中,地方應該主抓哪些工作?縣城發展的資金從哪里來?江蘇縣域經濟強,如何搶抓機遇推進?現代快報記者專訪了中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛。

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      倪鵬飛  中國社會科學院城市與競爭力研究中心主任

      倪鵬飛長期研究中國經濟、城市競爭力等領域問題,他指出,地方推進縣域城鎮化的重點是應該更好地解決婦女、兒童及老人等留守人員的進城問題,在改善縣城的公共服務和基礎設施的同時,要降低進入縣城的門檻,降低生活成本。針對各界十分關心的縣城資金來源問題上,他建議采取政府發行基礎設施債券募集資金,并同時積極引導社會資金參與。

      以下是現代快報對倪鵬飛的專訪。

      為何出臺縣域城鎮化?

      現代快報:這份針對縣城城鎮化的首個中央層級的政策文件,出臺的目的和意義是什么?

      倪鵬飛:推出《意見》的目的及意義,我總結為五個方面:順規律、惠民生、穩增長、促多贏、鄉村振興。

      順規律:當前我國城市化已經進入到了 “聚中有散”或 “又聚又散” 的新發展階段,即經濟活動在空間上集聚的同時也出現了一定的分散,比如鄉村人口在向城市集聚的同時,由于大城市出現過度集聚,城市中心區的人口資源開始向周邊城鎮分散,以及過去前往大城市就業的常住人口開始回流等。順應經濟社會發展和人口變化的規律,通過推進以縣城為重要載體的城鎮化建設,這些縣城或將迎來繼上世紀八九十年代小城鎮大發展之后的第二春。

      惠民生:推進城鎮化建設,有利于改善縣城居民的生活水平,也有利于產業配套和公共服務的提升,吸引腹地鄉村人口向城鎮聚集,當地農村人口轉移城鎮生活。穩增長:我國城鎮化潛力巨大,通過完善縣城基礎設施和公共服務,吸引人口和產業轉移,創造更大的內需,促進經濟增長。促多贏:推進以縣城為重要載體的城鎮化建設,有利于城鄉融合,有利于區域平衡,有利于城鄉居民的共同富裕,同時也有利于全面實現現代化,是多贏局面的一個重要支撐點。鄉村振興:相對落后的村子逐步靠近中心村,變成一個城鎮,所以推行以縣城為載體的城鎮化建設,有利于鄉村振興,完善村鎮布局,鞏固脫貧攻堅成果。

      現代快報:目前全國大約有 2 億多城市非戶籍常住人口,有觀點認為,《意見》主要是引導這部分群體能到縣城工作生活,請問您怎么看?

      倪鵬飛:這個理解不太全面,我認為 2 億多的非戶籍常住人口未來一部分人可能會回流縣城落戶,另一部分可能仍在大中城市落戶。而縣城未來可能接受的人口包括三部分,除了一部分回流的農村外出務工人口外,還包括縣城腹地沒有轉移的農業人口,以及縣城附近的大城市部分城鎮人口。推進縣域城鎮化,主要應該以業定住,根據就業地確定居住地,實現 “職住一體”。

      大城市周邊縣城可能主要接收縣城腹地人口和大城市中心區轉移過來的新老市民,而專業功能縣城和農產品主產區縣城,可能主要接收從大城市回鄉創業就業的人口,以及縣城腹地還未完全轉移的農業人口。

      不能把推進以縣域為重要載體的城鎮化建設,完全理解成引導非戶籍常住人口的回流。全國 2 億多城市非戶籍常住人口來說,他們多數已經在大中城市或是特大城市有了穩定的職業,這些城市也有接納農業轉移人口的必要。

      如何引導保障農村婦女、兒童、老人群體進城?

      現代快報:在推進縣城城鎮化過程中的重點工作是什么?

      倪鵬飛:我覺得推進縣域城鎮化的重點是應該更好的解決婦女、兒童及老人這些留守人員的城鎮化問題?;蛘呤抢斫鉃?,如何讓半城鎮化的家庭盡快成為完全城鎮化的家庭。無論是當地城鎮化或是異地城鎮化,想要實現家庭的完全城鎮化,都要讓農村外出務工者把配偶、子女、父母,從農村轉移到城市來,家鄉的縣城和大都市周邊的縣城是重要的落戶地。

      現代快報:如何引導保障婦女、兒童及老人這類留守人員進城生活?

      倪鵬飛:可以分為兩個層面。一方面是要改善縣城的公共服務和基礎設施,從而改善這個縣城的生活條件和工作條件。另一方面,要降低進入縣城的門檻。目前縣城城鎮化的制度性門檻可能不多,更主要的在于進城后,生活成本會顯著提高。所以要聚焦降低成本門檻,除了要降低公共產品價格外,還要降低私人產品的價格,如降低住房費用。此外,如果在入托、入學、就醫等方面,既能做到改善質量,又能有一個相對較低的價格,則會更有利于引導他們進城生活。

      縣城城鎮化的資金從哪里來?

      現代快報:縣城完善基礎設施、公共服務意味著要有大筆資金投入,如何解決資金從哪里來的問題?

      倪鵬飛:對,想要做好基礎設施建設,核心的問題還是資金從哪里來,尤其是在目前土地財政、土地融資下降的情況下,如何解決,我覺得可以主要還是從兩個方面考慮。

      一方面采取政府發行基礎設施債券的辦法,也就是市政債券的辦法。作為短期一次建設、長期持續使用的基礎設施,在融資制度上,應該按照“短借長還”的機制,發行長期債來匹配現金流。鑒于目前地方債的一些情況和之前的設計制度,我們建議可以設計為期限更長的四期債券或是基礎建設債券。

      另一方面,引導社會資金參與也是一個重要的辦法和渠道?,F在強調城鎮化的縣城,都是有發展潛力的,這些縣城的財政應該是可持續性的,只要做出科學、合理的安排,市場資金是樂意參與到基礎設施建設的投資中。

      過去,一直在呼吁資本下鄉,現在應該是呼吁或引導社會資本下到縣城,參與基礎設施的投資。但需要注意的是,要做好制度設計,確保這些資金能夠獲得穩定的、可持續的、可預期的回報。

      現代快報:一般來說,財政轉移支付和土地規劃是和當地人口相掛鉤的,但實際上中西部地區需要大量財政轉移支付,應當如何認識這一對問題?

      倪鵬飛:土地指標及公共產品同人口相掛鉤,與向中西部地區轉移支付并不矛盾,可以從兩方面來理解。

      一是從發達區域向落后區域,由國家統籌進行轉移支付,這無論是從國家整體發展,還是區際公平上,都是必要和合理的。實際上,欠發達地區的人口、勞動力流入,為發達地區的財富創造做出很大貢獻。因此,發達地區的財政盈余向欠發達地區轉移,既是全國發展的需要,也是對不發達地區的前期人力資本等投資的一定補償。

      二是土地指標及公共產品與人口掛鉤,流入人口的東部城市要增加土地指標和公共產品支出也是必要和合理的。因此,人口在流動創業就業為當地創造了財富,理應得到與當地戶籍居民同等的公共產品服務。

      這兩個方面增加的公共支出部分由發達地區財政收入買單是合理和必要的,問題是如何有效、公平和動態地分配好這些公共支出。

      現代快報:那您認為應該如何解決這個問題?

      倪鵬飛:我認為有兩個辦法。一個是提高公共服務統籌層次,統一由全國或省級來統籌住房保障、教育、醫療、養老、社保等基本公共服務,這樣可以減輕人口流入地區的基礎公共服務的財政支出壓力,同時也減少了人口流出地區的公共服務支出,保證了全國層面公共服務支出穩定增加;二是優化縱向政府間財政收入分成的制度安排,基于人口流入的規模,定量削減人口流入地區上繳中央財政的規?;虮壤?,從而也能激發流入地政府接納農業轉移人口的積極性。

      另外,縣域經濟和城鎮化早已分化發展,因此,縣域城鎮化就必須采取差別化戰略,要分類指導,因城施策。

      縣城如何分類引導?

      現代快報:《意見》提出要分類引導縣城發展方向,根據功能定位將縣城劃分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城和人口流失縣城五個類型,應該如何理解分類引導縣城發展?

      倪鵬飛:這五種類型縣城其實可以分三類來理解。第一類,大城市周邊縣城。無論是從產業上還是從人口上,大城市周邊縣城都是趨于流入,擁有較好的發展。但從目前情況來看,這些縣城都面臨著基礎設施和公共服務的短板,與大城市或中心城市差距較大,人口和產業轉移意愿不強烈。針對這類縣城,我認為最重要的就是加快基礎設施和公共服務,改善公共產品,實現一體化和公共服務的相對均等化。

      第二類,專業功能縣城和農產品主產區縣城。這些縣城無論是在產業上,還是在人口上,都有聚集的潛力。像農產品主產區縣城,首先它一般都是人口稠密地區,城市化率相對比較低,還擁有產業基礎,具有很大潛力。但是目前這類縣城存在 “生活環境”和“營商環境”兩塊短板。在基礎設施和公共服務方面,可以依靠中央和上級財政的轉移支付來進行解決;在營商環境方面,改善政府治理方式,提升政府治理水平,兩者相結合,實現縣城有序聚集。

      第三類,重點生態功能區縣城和人口流失縣城。我們可以注意到這些縣城一般區位條件相對較差、位置較偏遠、交通不便、資源枯竭、產業衰退。未來如何發展,我覺得可以采取緊湊型發展方式,尤其是資源枯竭型城市、環境比較差的縣城,將其變成緊密型或緊湊型城市,把基礎設施和公共服務等資源重新整合,同時抓住機會走向轉型,轉向生態縣城、旅游縣城和文化縣城等方向,凸顯新的比較優勢,向更好的方向發展。

      縣城發展差距未來拉大還是縮???

      現代快報:大城市周邊縣城明顯發展條件更為優越,有觀點指出縣城發展即將迎來分水嶺,縣城發展會在未來拉開不小的差距,您怎么看待這種觀點?

      倪鵬飛:其實,縣城發展的分化早已開始,未來可能還會持續一段時間,這也是空間經濟發展規律的使然??v觀發展歷程,可以說分化是必然的,城市及縣城間的需要存在適度分化,發展不可能完全等同。隨著技術進步和國家經濟社會的發展以及空間格局的變化,不同的縣城可能面臨不同的命運,會出現不同的變化和變動,有些可能從好變差,有些可能從差變好??傮w判斷未來中國縣城和縣域經濟可能會出現收斂和分化并存的現象。一些資源枯竭、交通閉塞、人口流失的縣域可能會衰弱、降級,甚至是消失;一些目前較為弱小的縣城,也可能憑借資源區位等條件由弱變強而實現后來者居上;一些率先發展的縣城可能繼續引領發展,也可能走向衰落??傮w上,未來縣城發展一切皆有可能,但是總體格局是分化與收斂并存,并逐步穩定在合理的區間。

      另外,由于人口是流動的,縣城分化并不等同縣城收入的分化。政策最終目標是確保居民收入增長和收入差距縮小,實現有差別的共同富裕。政策原則是順應規律并有所作為。

      江蘇如何搶抓發展機遇?

      現代快報:江蘇是經濟強省,全國百強縣江蘇占 25 個席位,17 個千億縣,“蘇南四小龍”常年占百強縣前列,請問江蘇各地在推進以縣城為重要載體的城鎮化建設過程中,有哪些優勢?應當怎么去推進?

      倪鵬飛:江蘇是發展比較均衡的城市。雖然從全國的情況來看,縣域劃分為五個方面,但是從江蘇地區實際情況來看,我認為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城居多。

      大城市周邊縣城主要是指蘇南地區的縣城。相對來說,這些縣城本身競爭力就特別強、城鎮化已經很成熟,能夠自發產生發展動力,甚至還能夠促進周邊大城市、中心城市的發展。此外,這一部分縣城公共服務、基礎設施等方面也已經較為完善。所以這一部分區域推進城鎮化的核心是從一個縣城變成一個城市,不僅要推動就醫、社保、教育、就業等一體化發展,同時要把優勢產業轉向高端制造業,甚至是專項服務業方面,要加強與周邊城市,尤其是大城市的對接,從成為長三角整體產業鏈中重要的一環。

      而蘇中和蘇北地區,則以專業功能縣城、農產品主產區縣城居多,在人口數量和產業基礎上具有潛在優勢,這些區域城鎮化發展最重要的就是補短板,加快現有基礎設施、公共服務、產業平臺的建設。目前,江蘇已經做得很好了,除了全國的轉移支付之外,江蘇省內就有轉移支付,蘇南對蘇中、蘇北地區的轉移支付已經不少了。下一步,除了加大轉移支付的力度外,還要有序選擇縣城,依次進行重點發展,同時,繼續實施蘇南地區向蘇中、蘇北地區產業轉移的政策,改善營商環境,降低營商成本,提高治理水平。


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