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      王富海等:規劃目標虛無現象批判

      ——走向可行動的目標

      2022-06-27 09:04

      導讀:

      中國城市規劃學會學術工作委員會編撰了《治理·規劃II》一書,闡述了對治理、空間治理、規劃以及它們之間關系的理解,在高質量發展的要求下怎么治理、怎么規劃和怎么更好規劃的學術思考。中國城市規劃(微信號:planning_org)特推出“治理規劃”專欄,節選書中精彩篇章與讀者分享。

      作者|

      王富海,中國城市規劃學會常務理事、學術工作委員會副主任委員,深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司董事長兼首席規劃師,教授級高級規劃師

      曾祥坤,深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司主任設計師,高級規劃師

      張 宸,深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司助理設計師

      1 引言

      所謂規劃,按照彼得·霍爾的說法,規劃師們從開始就針對他們力圖實現的目標進行充分的討論,并且在整個過程中繼續這項討論,確保目標的清晰和可行性, 再對編制的各項方案進行比較和評價(彼得·霍爾,等,2014)。由此可見,在規劃的全過程中,目標是第一位的。

      所謂行動規劃,是為了實現某個預定目標,編制一個有條理的行動流程。簡單說,規劃的本質就是目標和行動。

      空間規劃本質上的困難就來自目標和行動這兩個方面。

      首先是目標。規劃目標是多方面且多元的,涵蓋諸如經濟增長、收入分配、社會秩序、人居環境、生態修復等,它們之間往往并不兼容甚至沖突矛盾,在各個方面交錯復雜的現實中,擬定和權衡目標很艱難。而空間類規劃的基本任務通常因時因事因人而異,面對同一空間不同規劃師所識別的任務往往不同。

      其次,是目標與行動之間的關系??臻g規劃的行動大多需要控制或干預人的行為,它與一般的循環反饋控制系統有著根本的不同。例如我們熟知的航天發射, 它的控制遵守嚴格而明確的物理法則和數學公式,理論上可以實現百分之百的精準控制和目標達成。人的行為受政治、經濟、文化、技術等多重因素影響,充滿不確定性,難以有效把握,對其內在機制和規律的認識所需要的知識和信息量十分龐大,幾乎涉及全部的人類社會經驗。

      這些困難是與生俱來的、結構性的,空間規劃只有盡可能克服這些客觀存在的困難,才能做出可以有效實施的成功規劃。遺憾的是,在當前實踐中,主觀因素導致的目標虛無現象卻讓這些困難被進一步放大,成為許多規劃問題的癥結所在。

      2 目標虛無現象諸表現

      規劃的目標虛無主要有六種表現形式,可藉六個成語逐一概括描述。

      表現之一,鏡花水月。規劃目標詩化表達,高掛云端,非“宜居宜業”不足以宣示情懷,非“戰略高地”難以表達愿景,非“國際一流”不能彰顯決心,規劃目標在攀比中不斷虛高。然而現實殘酷,財力羞澀,實現目標的心情又迫不及待,于是從局部下手、可視化入手。景觀大道是必備,燈光廣場是標配,公共空間講氣派,公共建筑求恢宏。此外則是常見的大規模招商,引入產業務求高端,招商必招央企巨商,投資門檻水漲船高,終使得城市成本難以承受,到頭來竹籃打水一場空。

      表現之二,人云亦云??v觀四十年,中國城市普遍由“流行碼”拼貼而成, 開發區、樓盤、CBD、新區、各類園區、綜合體、特色小鎮陸續登場,最近又忽然流行“科學城”(國家級奢侈詞匯,已普及用到四線城市),追逐概念,復制方案,這樣堆積起來的空間形態演變,由于缺乏清晰的、個性的及穩定的目標定位,空間方案就沒有了自我,泯滅了特色。流行模式全國通用,規劃編制形而上,“千城一面”難以避免,目標雷同可能因本地經濟社會環境內在機理的不同而無法實現或只能畸形實現。

      表現之三,自相矛盾。既要……又要……還要,疊加式目標已成為常態,造成的矛盾主要有四種情況:一是想要解決的問題太多,目標“越位”超出了實施能力的上限,典型的例子就是控規中控制性要素的任性求全,不斷加碼;二是目標的重心偏離,沒有放在規劃能夠施加影響的點上,而在規劃真正能發力的地方目標“缺位”,如某些規劃大談產業策劃、企業引進的目標,但在產業空間布局和建設指引上卻全無針對性;三是擬定的目標跟實際想解決的問題不一致,目標制訂陷入“偏位”;四是不考慮各子目標在時間、空間、財力上統籌協調的可行性,目標序列出現了“錯位”。以上四類問題情境雖有系統的目標,但卻因目標與現實或目標與目標之間的沖突,最終顯得形同虛設。

      表現之四,朝秦暮楚。典型的反映便是“任期規劃”,一任領導一個定位、一輪規劃,規劃目標帶上了領導的個人色彩,頻繁變動。領導為求速見成效, 往往啟動新區開發,既可賣地收錢又能新上項目,換一任領導再選新區再開張, 由此導致城市發展目標不穩定,戰略無定力,缺乏連貫性和經營積淀,土地過度開發,空間效益大打折扣。當目標變成說辭,喪失戰略統籌效力,使行動變成一地雞毛。

      表現之五,膠柱鼓瑟。規劃對現實缺乏敏感,對未來缺乏預見,以現狀特征推及遠期規劃,刻舟求劍,目標僵化刻板,不留余地,發展策略和行動落后于客觀條件的變化。如深圳華強北封街改造過程拖沓,錯過了電子行業和消費模式轉型升級的風口,再次亮相已顯黯淡。再如多年來城市總體規劃以追求開發用地面積為目標,導致用地過剩,難以為繼,而大多數城市在新一輪國土空間規劃中的訴求依然是增量用地指標!

      表現之六,緣木求魚。過分注重技術理性,建立專業化的“理想目標”,并據此設計“最佳方案”,幾乎可以視為多年來規劃工作的全部。然而,這種高大上的目標往往是建立在對現實的大幅度跨越的基礎上的,對行動的現實環境和可操作性視而不見,導致行動與目標身首分離、南轅北轍。社區(村莊)規劃的發展現狀正反映了這一問題。其往往被作為一項簡單的目標制訂活動而不是一種行動模式,規劃文本和圖集被視為成果的全部?,F實是社區(村莊)改善中,過程正義大于結果最優,居(村)民的公共選擇及與規劃師和相關利益人之間的多向互動, 才是決定規劃成敗的關鍵。

      上述表現中,前三種是目標本身的虛無,使規劃成為無源之水,后三種實質上是因行動與目標的脫節間接導致的目標虛無,讓規劃成為無根之木。規劃的目標出問題,便是“根”“源”性的問題,毫無疑問會從根本上損害規劃的科學性、嚴肅性和權威性,甚至正義性。

      3 治理語境下的規劃目標糾偏

      國家提出的治理體系和治理能力現代化的要求,給空間規劃帶來了目的性層面的巨大沖擊。在治理體系公平、明確、完備的規則環境下,規劃應該成為具有共識基礎的利益博弈平臺,促成各方在規劃未來和管理當前的過程中,充分表達與協調各自的利益關系和邊界。所以,規劃(Planning)不再局限于規劃方案

      (Plans),而應回到其初心,成為一個連續循環的治理過程。在這個過程中,虛無的目標既無助于公眾的接受或產生激勵作用,也是與治理現代化建設的要求相悖的?,F代治理具有動態的、多主體的、調和而非規制的、有賴于持續的相互作用等特征(藍志勇,等,2014)。相應的,規劃目標自然要更多體現出務實、共識、協商、反饋的特點。

      這些新的特點要求規劃的“語言邏輯”應隨之發生改變。過去的規劃模式基本上遵循格迪斯經典的“調查——分析——規劃方案”的單向線性工作順序,目標和行動皆凝固在方案之中。如果規劃實施出現了問題,則說明方案不夠好,應當編制一個更好的方案。但在治理語境下,規劃是制訂與實施的綜合體,一個“目標——連續的信息——各種有關未來的比較方案的預測和模擬——評價——選擇——連續的監督”(彼得·霍爾,等,2014)的反復循環過程,目標和行動始終在根據現實發展情況進行執行和做出調整,這是糾正規劃目標虛無現象的方法論前提。以此為基礎,在上述循環的單次過程中,讓規劃目標從虛向實的關鍵還在于建立目標到行動之間的“短鏈條”。具體而言,就是“謀劃目標——制訂任務—— 明確行動”三個步驟。

      其一,謀劃有限且共識的目標。

      所謂目標謀劃,其實就是由“解決什么問題”梳理出“能解決什么問題”的過程, 進而為“怎么解決問題”奠定基礎。通常意義上的規劃目標可能包含三層涵義:一是發展目標,指城市(區域)的發展定位和形勢發展的需求,可包括社會、經濟、生態、環境等發展子目標;二是空間目標,指為支撐發展目標的實現,城市(區域) 空間的預期建設愿景或發展質量要求,通常包括軟硬兩方面的子目標,較發展目標更為具象化;三是工作目標,指編制規劃或現階段規劃實施要解決的問題。工作目標必須是有限且合理的(王富海,2018),這一點放到今天,置于治理語境下來看,應該改成“有限且共識”。

      有限目標是目標謀劃階段的第一原則。要充分考慮規劃的時效性,解析城市發展的自身階段性需求和外部歷史性機遇,聚焦當前,近實遠虛;要深入研究規劃的核心問題,立足于規劃效用的發揮組織有效的規劃內容,突出重點,找準抓手;要全面了解規劃的實施環境,引入時間、空間、財力、主體等維度制訂可實施的規劃方案,聯系實際,量力而行。

      共識的目標是可接受的合理目標。在規劃師一方,只有知其所以然,才能預知其然,提出的供討論的方案才有共識的基礎,特別是有了運營方和用戶方的參與, 目標才更具合理性。然而現實是目標的制訂往往不出自于內在需求的研究,而出自于案例借鑒、規范套用等形而上的方式。在威權語境下,很多簡單粗暴的復制粘貼和煞有介事的案例移植,只要戳中決策者的甜點,就輕易獲得通過,抹煞了城市的多樣性與合理性。

      其二,制訂具體且漸進的任務。

      即便是有限且共識的目標,也基本上是一般的、高度概括的。諸如經濟增長、土地供應、交通改善、設施提升、環境保護等,通常以若干量化指標的形式出現。相比之下,任務就更為具體了,表現為實現目標的路徑策略,或是能付諸行動的具體計劃。由于凡是任務都涉及預期收益和成本控制(除了資源成本,還有機會成本)的問題,因此各項任務中都隱含爭取在有限資源上的競爭因素(例如,加強公共交通和拓寬高快速干道都屬于交通改善的范疇,但規劃思路和導向并不一致),加之規劃相關各方之間的利益博弈和任務實現條件的動態變化影響,從目標到任務的難點在于同時根據競爭性策略和階段性可能作出任務方案比選。前者要求任務制訂應以共識為基礎,后者要求任務制訂應是漸進的。

      規劃總是在特定時期內人們共同滿意的目標和行動方案。其一,只有具備了資源分配上的共識(例如,國土空間規劃背景下一再強調的“一優三高”原則),才能讓統一目標下的任務統籌有戰略、有原則、有主次緩急。其二,未來導向性是規劃的重要特性,其實質是一種對未來不確定性的緩解和抵消。規劃通常需要對各種可能性進行比較和判斷,通過不斷的篩選使最終的目標選擇無限趨近于最優解,即所謂漸進規劃的方法。兩者的共通之處在于都是采取“最大公約數”的方法,將能夠確定要實施能實施的任務先明確下來,尚不能達成共識或足夠清晰的事項則擱置爭議、留足彈性。這樣就能較快而清晰地將高度概括的規劃目標轉化成若干具體的、階段性的任務,將目標的實現路徑轉化成對任務的成本和收益的要求。

      制訂任務要以近實遠虛為原則。離當前越近,發展思路和策略措施則會越清晰。所以近期重在“肯定”,明確基于重要性或緊迫度必須開展的舉措行動;中期重在“建議”,旨在提出主要思路和重點原則性的規劃建議;遠期重在“判斷”,尤其是對未來城市結構的發展方向要形成大致判斷。如此,關注近期,立足當前,在明確近期目標、路徑和具體任務的基礎上,對中遠期只做結構性、原則性的管控和引導;隨著規劃的實施,結合實施效果與形勢變化,漸次對后續階段的策略和工作進行動態調整,以保障規劃對發展的適應性。

      其三,確定盡可能清晰的行動。

      為了進一步使問題更為明確,還要將任務轉變為表達特定建設計劃或行動, 在建設計劃或行動中按照預定期限定出實施的標準。比如,某片新區以培育活力極核作為規劃目標,要求 5 年內增加 3 萬常住人口,由此衍生出的一項任務就是基本公共服務配備。在任務到行動的階段,就需要根據當地的空間發展格局、產業就業特征、社會年齡結構、現有問題短板等多項因素,進一步明確不同使用人群對公共服務設施的需求,不同類型和等級的設施的布局原則,從而得出各具體設施的改擴建項目計劃(包括規模、投資、時間、建設主體等),而且更進一步的,將一些分散的、個別的建設計劃綜合成統一的規劃實施行動。至此,從目標—— 任務——行動這個全過程來說,就是在明確規劃目標和任務的前提下為其提供一整套趨近于現實操作環境的實施指引,解決規劃落地時要“做什么、何時做、如何做、誰來做”的問題。

      其中的關竅就是強調規劃在目標、任務、行動三者間的遞進邏輯關系,令最終的行動盡可能地清晰。這自然需要遵循一些共通的原則。例如,根據“軟硬結合”的原則,既要側重“軟”的體制機制構建工作,也要包括“硬”的地區和項目的建設實施;根據“遠近結合”的原則,按層次、有計劃、分階段地推進各項工作全面落實,任務分解時要明確近期、中期、遠期不同階段的具體工作和完成重點;根據“上下結合”的原則,使重點工作成為政府的工作抓手,細化分解各項具體措施,逐級明確責任分工,建立考核機制,將規劃實施要求傳導到基層政府和具體部門;根據“內外結合”的原則,重點工作的確定要結合區域周邊發展形勢,借助外部力量,整合外部資源,實現城市發展與區域發展互相推動、互相促進的多贏局面。

      還需注意的是,最終的規劃行動可有豐富的表達形式,并不一定全是項目建設計劃安排。例如,可以利用“圖 + 表 + 管理導則”結合的表述方法,將規劃從政府部門的“技術檔案”轉換為更貼近政府管理需求、圖文并茂、剛性控制和彈性管理結合的“管理手冊”;或者可以結合政府近期重點工作,制訂軟硬操作要點兼備的行動計劃和實施方案等配套文件,建立具體工作組織機制加以落實。

      4 結語

      從根源上來說,當前層出不窮的規劃目標的虛無現象仍是長期以來理想藍圖式規劃范式的遺患(孫施文,2019)。實踐表明,規劃與其站在遙遠理想之處遠程發力“拉動”城市,遠不如走進城市參與“推動”城市改善的效率高、效果好。隨著城市規劃 2.0 時代(即從“好方案”到“好服務”)的到來,這種表現也會越來越明顯,客觀上要求加快規劃范式的轉型,進入更契合治理現代化建設要求的“漸進式規劃”的發展階段。

      我們所需要的“漸進式規劃”并非一類規劃品種,而更像一個規劃平臺或一套工作機制。其特點是周期短、任務實、操作強,出現缺位或偏差可以在本期或下期及時調整,短期剛性,長期柔性。按照二八定律,每一期都能抓住城市發展需求的關鍵點,期際疊加,形成城市發展的理性邏輯。這也是曾經的城市“雙修”、如今的“城市更新行動”最本質的部分。

      規劃范式的轉型不是一朝一夕之功。但千里之行始于足下,讓規劃目標從虛向實正是當下我們最該邁出的第一步。

      參考文獻

      [1]   彼得·霍爾,馬克·圖德 - 瓊斯 . 城市和區域規劃 [M]. 北京:中國建筑工業出版社,2014.

      [2]   藍志勇,魏明 . 現代國家治理體系:頂層設計、實踐經驗與復雜性 [J]. 公共管理學報,2014,11(01):1-9+137.

      [3]   孫施文 . 解析中國城市規劃:規劃范式與中國城市規劃發展 [J]. 國際城市規劃,2019(4):1-7.

      [4]   王富海 . 決策的潔癖——城市病的一種“中國特色”誘因 [J]. 城鄉規劃,2012(02):84-86.

      [5]   王富海 . 開創城市規劃 2.0——行動規劃十年精要 [M]. 深圳:海天出版社,2018(09):367.


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