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      堅持以人民為中心,加快農業轉移人口市民化

      ——《“十四五”新型城鎮化實施方案》系列專家解讀之二

      2022-07-13 13:59 來源:國家發展改革委 作者:歐陽慧 李智

      城鎮化是現代化的必由之路。促進有能力在城鎮穩定就業生活的農業轉移人口實現市民化,是新型城鎮化的首要任務。加快農業轉移人口市民化,不僅是提升城鎮化質量、促進社會公平正義與和諧穩定、不斷增強人民群眾獲得感幸福感安全感的客觀要求,也是穩定城市產業工人隊伍、擴大中等收入群體規模、支撐我國經濟保持中高速增長的現實需要,還是破解城鄉二元結構、暢通城鄉循環、構建新發展格局的必然選擇。

      黨的十八大以來,我國高度重視農業轉移人口市民化工作,并取得了顯著成效。一方面,戶籍制度改革取得歷史性突破,1.3億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶,2021年戶籍人口城鎮化率提高到46.7%;另一方面,居住證制度全面實施,基本公共服務覆蓋范圍和均等化水平顯著提高,進城務工人員隨遷子女在流入地公辦學?;蛘徺I學位接受義務教育的比例達到90.9%,城鎮基本公共衛生服務實現常住人口全覆蓋。與此同時,目前仍有2億多農業轉移人口長期在城市工作居住,他們尚未全面享有與當地居民同等的城鎮基本公共服務,農業轉移人口市民化工作仍需持續有序推進。

      為此,《“十四五”新型城鎮化實施方案》(簡稱《實施方案》),堅持以人民為中心,繼續把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化的首要任務,以提高市民化質量為核心,存量優先、帶動增量,從戶籍制度改革、城鎮基本公共服務均等化、提升市民化能力等方面統籌謀劃,使得城市市民化政策供給水平更加適應轉移人口市民化的需求變化,探索系統協同、供需互促的農業轉移人口市民化新機制,使農業轉移人口“進得來、留得住、有發展”,全面增強農業轉移人口融入城市的能力。

      一、進一步深化戶籍制度改革,讓農業轉移人口“進得來”,增強“歸屬感”

      目前,越來越多城市根據自身實際情況,通過取消落戶限制、降低社保繳納年限、實施城市間社保繳納年限累計互認政策等方式放寬放開落戶條件,進一步提高落戶便捷程度。但也有一些城市面向普通勞動者的落戶限制仍然較多,落戶隱形門檻依然存在?!秾嵤┓桨浮丰槍﹃P鍵問題、聚焦重點人群,進一步明確了三方面政策舉措。

      一是重申“十四五”規劃《綱要》要求,即放開放寬除個別超大城市外的落戶限制,試行以經常居住地登記戶口制度,全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制,全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件,完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策。這些任務均是“十四五”規劃《綱要》已作出的部署,體現出“十四五”時期戶籍制度改革重在抓落實的導向。二是聚焦促進農業轉移人口便捷落戶,提出了完善全國公開統一的戶籍管理服務平臺等舉措。三是解決農業轉移人口在城市落戶的“后顧之憂”,強調依法保障進城農民的農村“三權”,同時健全農戶“三權”市場化退出機制和配套政策等措施。

      二、全面推動常住人口享有城鎮基本公共服務,讓轉移人口“留得住”,增強“尊嚴感”

      民之所望,政之所向。2014年以來,居住證制度全面實施,全國累計向未落戶常住人口發放1億多張居住證,各地瞄準農業轉移人口的新需求,在財政、教育、就業、醫保和住房等領域出臺各種配套措施,讓他們無憂打拼、安心奮斗。如浙江省在寧波、溫州試點“浙里新市民”應用系統,新市民在手機端就能完成居住登記、電子居住證申領轉換、健康證明等高頻事項的辦理。為了推動城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口、縮小部分地區農業轉移人口與戶籍人口享有基本公共服務項目和水平的差距,《實施方案》提出到2025年城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口,重點從完善供給機制、強化分項保障等兩方面努力實現農業轉移人口同城同待遇。

      一是完善城鎮基本公共服務提供機制。一方面,從供給端,建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制,并要求省級政府按照常住人口規模和服務半徑統籌基本公共服務設施布局,定期調整本地區基本公共服務標準;另一方面,從需求端,響應農業轉移人口的需求,提高居住證持有人義務教育和住房保障等的實際享有水平,鼓勵探索實施電子居住證改革。

      二是從子女教育、社會保障、勞動權益等方面提高保障能力和水平。在子女教育領域,明確以公辦學校為主,加快解決教師編制和學位供給不足問題,擴大教育保障范圍等三個方面強化隨遷子女基本公共教育保障。在社會保障領域,從鞏固提高各項社會保險統籌層次、逐步放開放寬居民在常住地或就業地參加社會保險的戶籍限制、暢通社會保險關系轉移接續、加強執法監督等四方面全方位提升轉移人口的社會保障水平,特別是提出了完善全國統一的社會保險和醫療保障信息服務平臺、支持有條件的地區有序推進居住證持有人在常住地申辦最低生活保障等創新性舉措。在勞動權益領域,立足治標治本,提出了建立健全勞動者平等參與市場競爭的就業機制、新就業形態勞動者勞動權益保障機制、欠薪治理長效機制、法律援助服務機制等四大機制,從機制建設上全面保障農民工的勞動保障。

      三、提高農業轉移人口勞動技能素質,讓轉移人口“有發展”,增強“價值感”

      農業轉移人口市民化既要經歷生活空間的轉移、戶籍身份的轉化,更要實現就業狀態的可持續轉換、在職業上取得發展,增強在城市的價值感。在此過程中,關鍵是要克服農民工受教育程度較低、技能培訓缺乏等瓶頸制約,提升可持續就業能力。同時,隨著越來越多的新生代農民工正成為我國制造業和生活性服務業的主力軍,強化農民工等農業轉移人口技能水平更加緊迫。近年來,我國高度重視農民工職業技能培訓,“十三五”時期,全國累計培訓農民工超過4000萬人次。然而,當前職業技能培訓覆蓋面依然不夠,職業教育和技能培訓機構尚不能充分對接產業發展需求?!笆奈濉睍r期應以增強職業教育和技能培訓為重點,全面提升農業轉移人口人力資本素質。

      一是在提高職業技能培訓的針對性和有效性方面,《實施方案》提出要聚焦用工矛盾突出的行業和網約配送、直播銷售等新業態,持續大規模開展面向新生代農民工等的職業技能培訓;提高職業院校課程設置與市場需求的契合度,加快培育“雙師型”教師隊伍。二是在擴大職業技能培訓覆蓋面方面,《實施方案》提出要推動公共實訓基地共建共享,支持職業技能培訓線上平臺建設;探索通過社??榉蠗l件的農民工發放電子培訓券;擴大職業院校面向農業轉移人口的招生規模,探索通過技能水平測試等對農民工進行學歷教育學分認定。

      (中國宏觀經濟研究院 歐陽慧 李智)


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