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      陸銘:新型城鎮化實施方案把握了不同地區城市化路徑的差異

      2022-07-13 14:05 來源:澎湃新聞

      “十四五”新型城鎮化實施方案出爐,備受關注的戶籍制度、農村土地制度將迎來深化改革。

      7月12日,國家發展改革委網站發布《“十四五”新型城鎮化實施方案》(下稱《實施方案》),提出了“十四五”時期推進新型城鎮化的方向、路徑和目標。

      《實施方案》提出,到2025年,全國常住人口城鎮化率穩步提高,戶籍人口城鎮化率明顯提高,戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距明顯縮小。農業轉移人口市民化質量顯著提升,城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口?!皟蓹M三縱”城鎮化戰略格局全面形成,城市群承載人口和經濟的能力明顯增強,重點都市圈建設取得明顯進展,軌道上的京津冀、長三角、粵港澳大灣區基本建成。超大特大城市中心城區非核心功能有序疏解,大中城市功能品質進一步提升,小城市發展活力不斷增強,以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展。

      澎湃新聞記者就《實施方案》相關問題專訪了上海交通大學特聘教授陸銘。

      陸銘表示,在戶籍制度改革的方向上,這次文件很好的把握了城市化和人口流動的趨勢,也體現了中國漸進式改革的特征。他表示,人口從農村向城市的遷移,將是一個長期的趨勢,農村地區也需要相應地進行土地制度的改革,既順應城市化、人口流動的大趨勢,也在這個過程中,能夠讓農村的資源盤活且得到有效利用;既能夠保障在農村地區相關產業的現代化和規?;?,又能夠保障在人口流動過程中,農民的權益得到保障,能夠通過資源的優化配置享受城市化和城市發展的紅利。

      澎湃新聞:此次《實施方案》中關于加快農業轉移人口市民化部分的深化戶籍制度改革備受關注,您怎么評價此次戶籍制度相關的變化?

      陸銘:這次文件的改革,從力度上,應該說有很大的變化,比如對于城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策進行完善,精簡積分項目,確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例,并且明確提出增加年度落戶名額,在政策的支持、文件的方向和提法方面,都有很大的進步,也期盼實際操作能夠更快地跟上文件的進展。

      在戶籍制度改革的方向上,《實施方案》很好的把握了城市化和人口流動的趨勢,并認識到了這背后的一些客觀規律。這使得政策在把握方向和細節上,抓準了當下的矛盾焦點,也體現了中國漸進式改革的特征。

      從這次文件能看出,矛盾較小的是一些中小城市,城區常住人口在300萬以下,甚至500萬以下的,基本上未來已經沒有落戶的實際限制了。而城區常住人口500萬以上的超大特大城市,也在進行一些調整。逐步將戶籍制度向常住地登記制度邁進,我認為這樣漸進式的改革逐步向前推進,是比較務實的。

      實踐上,我們期待相關的改革可以再快一點,特別是對于那些實際上已經長期穩定就業居住在大城市的人群而言,很難再離開大城市了,對于這部分人來說,急切地期盼在公共服務特別是子女教育、公租房廉租房這些政策上,能夠獲得市民化的待遇,我認為在這些方面怎么加快改革速度都不為過。

      澎湃新聞:強化隨遷子女基本公共教育保障中,提到“保障隨遷子女在流入地受教育權利”。這部分工作,我們目前做得如何?

      陸銘:關于隨遷子女的教育問題,我認為要從兩個角度看現狀。首先,地區與地區之間差別還比較大。應該說,不同城市的政策對于隨遷子女的友好程度不太一樣。有的城市較為市場化,民辦教育在其中發揮的作用強一些,比較有代表性的就是成都。而廣東部分地方,因為歷史積累下來的外來人口數量龐大,長期積累的學校數量和預留給教育的用地又不足,即便主觀上想把外來人口市民化,也遇到很大的困難,比如前段時間公辦學校教師編制的制約問題。還有一些超大城市,面臨政策的搖擺,有一段時間,超大城市在控制人口的過程中,對于教育資源的供給沒有充分順應流動人口的需求,階段性地導致隨遷子女數量的減少。因此,地區間是有差別的。

      其次,要看是存量還是潛在數量,存量就是現在已經在城市生活的隨遷子女,經過多年的努力,納入公辦學校的比例逐漸提高。在一些超大城市,因為實施的是民辦公助的政策,嚴格來說,民辦學校都是要有公共財政投入的,而且現在趨勢是把一些民辦學校往公辦轉,如果要看存量的隨遷子女,那么在公辦學校里接受教育的比例很高,并且還在逐漸提高。

      但真正的矛盾焦點不應只看隨遷子女的存量,還要看外來人口的流動數量與在城市尤其大城市接受教育的隨遷子女數量的差別,即沒有隨遷的這部分子女。很多孩子實際上成為留守兒童,孩子和父母沒有在一起生活,而且這個數量其實非常龐大。

      我認為未來政策改進的方向首先是增加教育的總量,其次在中央財政方面安排教育相關的投入時,要與人口流動的方向盡可能同步起來。因此,要增加公辦教育的學校數量,與此同時,在人口大量流入的地方,要充分認識到民辦教育的重要性,如果政府的財政資源不足,需要更加靈活地允許民辦教育的存在,來作為公辦教育的補充。采取關閉或壓制的做法,實際上將導致對于教育的總量供給不足。

      給地方政府設定一個隨遷子女進入公辦學校的比重,這個目標本身不是錯的,但容易導致地方政府在實踐上采取關閉民辦學校的做法來提高公辦學校的比重。這樣事實上將導致教育資源的增長受到很大的限制。因此,在教育部門對地方政府的考核里,應該更加注重教育的總量是不是能夠順應流動人口規模的存量和增長趨勢,而不能“一刀切”式的采取一個公辦入學的比例。

      澎湃新聞:《實施方案》在優化城鎮化空間布局和形態方面,對各種城鎮化空間的定位比較清晰。整體來看,與您之前的主張較為契合,對此次的優化城鎮化空間布局,您如何評價?

      陸銘:能夠看到,現在越來越認識到區域經濟和城市發展的客觀規律,也看到了人口流入和人口流出在城市發展的方向和特色方面的分化??傮w而言,最近中央層面發布的一系列相關文件,都是在走一條區域和城市差異化發展的道路。有的大城市要逐漸發展成都市圈,有的中小城市可能會出現人口的負增長和人口規模的萎縮。在縣城層面,就要看處于怎樣的區位條件,有一些縣城靠近大城市,可以融入以中心城市為核心的一小時通勤圈的發展中,這種區位條件的縣城,很可能未來就是人口流入并且加速城鎮化的進程。一些遠離大城市的縣城,可能人口會出現負增長,相應的就要控制發展的規模,而不能盲目地攤大建成區面積,甚至通過傳統的地方政府借債發展搞大量投資,最后反而有可能導致基礎設施和公共服務投入很多,但人口逐漸流出,從而帶來地方政府的投資回報低下甚至負債的現象。

      關于超大城市瘦身健體和控制人口密度,我認為還可以進一步加深研究,因為其實在超大城市內部還有很大的差異。超大城市在我國實際上是行政轄區的概念,包括了中心城區,郊區的縣鎮,還有一些農村地帶,所轄面積動輒上萬平方公里,人口數量一兩千萬,甚至更多。因此,細分來看,在這個范圍內,中心城區和外圍的情況是不太一樣的。隨著中心城市發展成都市圈,外圍郊區的縣城,往往就是這個都市圈潛在的人口增長地區,尤其未來隨著軌道交通從中心城區向外圍延伸,外圍的軌道交通沿線和高速公路沿線完全有可能產生一些新城,這些新城實際上是增量發展的。這樣一來,外圍新城的發展,既有利于都市圈的一體化發展,也有利于當地經濟的發展,形成特色產業的分布,有利于提高中心城市的人口承載力。

      中心城區,也需要區分,要看中心城區的產業結構和承載功能,隨著中心城市未來產業的逐步升級換代,一些在中心城區的產業,實際上不需要在中心城區布局,比如一些占地面積大、污染排放嚴重、噪音大的制造業,就應當慢慢疏散出去。

      另外,一些城市的中心城區要承載特殊的功能,比如北京的中心城區是中央政務區,西安的中心城區是古城,杭州的中心城區是西湖風景區,人口密度太高的確不利于傳統城市風貌的保護。但有一些城市,如果中心城區未來聚集大量現代服務業,包括創新、文化、咨詢、金融等行業,需要很大的規模經濟,也需要人與人之間見面,這種產業的集聚,客觀會帶來就業崗位的增長,那么如果在中心城區不能順應人口的增長,就有可能導致在中心城區集中居住的人口被擠到城市的外圍,反而增加職住分離和相應的擁堵,對于城市的宜居和高效發展不利。因此,接下來,相關部門和學術界應再進一步研究,在超大城市的發展模式中,如何根據不同城市的不同情況,進行差異化發展的政策,將當前的政策進一步細化和調整。

      本質上來講,就是要適應產業結構升級換代的需要和人民對美好生活的向往,來進行城市內部空間結構的優化,兼顧經濟的發展、社會的發展和城市宜居的生活條件來進行打造。

      澎湃新聞:推進農村土地制度改革方面,《實施方案》提到,“完善農村承包地所有權、承包權、經營權分置制度,進一步放活經營權,穩妥推進集體林權制度創新”。從政策的歷史沿革來看,這意味著什么?

      陸銘:對于農村地區用地改革的總基調,就是把農民身份與其在農村地區的承包土地和擁有宅基地的權利逐漸明確下來,比如承包土地的權利有30年,然后再延長,未來在確權的情況下,實際上要做到所有權、承包權、經營權逐漸分離,達到農業用地的優化配置。

      因此,關于農村土地制度改革,說明決策層也認識到,人口從農村向城市的遷移,將是一個長期的趨勢,農村地區也需要相應地進行土地制度的改革,既順應城市化、人口流動的大趨勢,也在這個過程當中,能夠讓農村的資源盤活且得到有效利用,既能夠保障在農村地區相關產業的現代化和規?;?,又能夠保障在人口流動過程中,農民的權益得到保障,能夠通過資源的優化配置享受城市化和城市發展的紅利。

      澎湃新聞:關于農村宅基地制度改革方面,《實施方案》提出,“穩慎推進農村宅基地制度改革,加快推進房地一體的宅基地使用權確權登記頒證,探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。在充分保障農民宅基地合法權益的前提下,探索農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式,依法依規盤活閑置宅基地和閑置住宅?!蹦壳霸谶@方面探索的進展如何?有哪些障礙嗎?

      陸銘:目前農村地區的土地制度改革,進展的方向明確,但進展的速度還有點慢。這里最重要的是三塊地。

      相對而言,農業用地相關制度的改革進展較快,一方面確權,承包權30年不變,確保在這個情況下,承包的土地可以流轉起來,通過轉包、轉租、入股等方式進行流轉。

      第二塊地就是集體經營性建設用地入市,在法律上來講,已經明確立法要推進集體經營性建設用地入市,實踐層面,全國選了很多點進行試點,但集體經營性建設用地入市的數量較少,隨著人口流動的趨勢,農村地區的集體經營性建設用地及宅基地涉及到跨地區流轉的問題,這方面的變革相對慢一點。

      其中的矛盾和焦點主要在于農村的宅基地,按照相關的法律和政策,只是允許在同村的村民之間進行轉讓,但客觀生活中存在著至少以下兩種狀況帶來現實上需修改相關制度規定的需要:一種情況,比較集中出現在人口大量流入的地方,有一些宅基地的主人,實際已經進城,宅基地已轉做其他用途,比如轉給外來人口,有的則承擔了非傳統意義的居住功能,用于經營,比如作為民宿或農家樂等。有些地方,雖然總體上人口不一定正增長,但因為有比較好的歷史文化或自然風光,有些宅基地實際上也開始承擔著非傳統的居住功能,事實上,已經轉為民宿或旅游用地。

      還有一種情況,有些在人口大量減少的地區,實際上已經出現了農村宅基地的大量閑置,尤其是地理條件不好、人口大量流出、位置比較偏遠的地區,出現嚴重的空心村問題。像這樣的地方,宅基地及地上的建筑物如果不改變用途,或者如果沒有制度創新,那么這部分宅基地對應的建設用地指標和地上的建筑物就不能夠有效地轉化為農民的收入,特別是資產收入。

      因此,包括我在內的很多學者,長期以來就在提倡,農村中隨著人口減少閑置的宅基地實際上可以復耕為農業用地或生態用地,產生的建設用地指標,稱之為補充耕地指標,這個指標可以跨地區流轉,到那些人口流入、對建設用地需求比較大的地區進行使用。

      當前這種補充耕地的指標,如果是在當地省內進行流轉,制度上沒太大障礙,但如果跨省進行流轉,當前對于一些貧困地區的補充耕地指標進行跨省的流轉在制度上是允許的,但還沒有在全國范圍內打開建設一個全國統一的建設用地和補充耕地指標的市場。目前從相關的政策舉措角度來看,已經明確未來要把建立全國范圍內的建設用地和補充耕地指標市場當做改革的方向,因此改革的方向應該是在往好的方面推進。

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