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      孫施文:現代規劃基礎問題探討

      2022-08-03 09:40 來源:規劃上海SUPDRI

      導讀

      7月22日,上海市城市規劃設計研究院高層次人才培訓“浦江學堂”舉辦2022年的開班第一講。中國城市規劃學會常務理事、學術工作委員會主任委員,同濟大學建筑與城市規劃學院孫施文教授以《現代規劃基礎問題探討》為題進行授課。

      課程圍繞現代規劃的核心基礎——土地使用規制、集體行動和空間治理,結合當前城鄉規劃、國土空間規劃中的熱點和難點問題,從學理基礎和實踐需求出發,提出在規劃理念、內容和方法等方面迫切需要深入研究的課題方向及內涵。

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      孫施文 中國城市規劃學會常務理事、學術工作委員會主任委員,同濟大學建筑與城市規劃學院教授

      非常高興來上海規劃院和大家一起討論規劃的基礎問題。這次講座,院里給我出的題目是有關規劃哲學方面的討論,其實所謂的哲學問題就是規劃中的基本問題,也就是規劃到底是做什么的和怎么做的,因此,我就選擇規劃中最為基礎也是最為核心的工作——土地使用規制,以及與土地使用規制過程密切相關的集體行動和空間治理3個方面,談一點我的認識和看法。

      現代規劃是從對私人土地使用進行公共管制發展起來的,并在此基礎上逐步豐富。這種公共管制的手段就是“用途管制”。由于“用途管制”在我國的《土地管理法》中有特定的含義,因此我使用“土地使用規制”(land use regulation),來表達更加寬泛、也更加契合規劃實際工作內容的含義。

      縱觀現代規劃一百多年的發展,規劃管控的空間范疇在不斷擴展,從建筑管控到新區建設管控,再到城市、區域乃至歐洲空間發展規劃;規劃的范式也在不斷積累,建設規劃、規制型規劃、發展規劃、治理型規劃;規劃知識、內容和方法也在反身式(reflective)實踐過程中不斷地應對之前實踐中出現的問題而不斷迭代演進。但土地使用規制的核心并沒有改變,而且還在不斷強化。

      一、土地使用規制

      1.土地使用規制的內涵

      土地使用規制是對土地使用方式及其集約程度的規制,其實質是對土地發展權的管控。土地發展權是從土地所有權中的支配權、處分權、收益權中提取部分權益組合而成的一種衍生權益,應當仍然從屬于所有權。發展權的含義本身就是指通過改變使用方式或提高土地使用集約程度,以獲取更多收益的權利,這種收益通常是指可能的或潛在的收益。而土地使用規制實質就是對土地發展權的管控,沒有土地使用規制,就不需要發展權的概念;沒有發展權概念,土地使用規制就無處著手,兩者相伴而生。

      土地使用規制不只是規劃制定后實施環節的管理手段或方式,規劃編制的過程其實是在對發展權進行設定,規劃實施就是使設定得以實現,所以土地使用規制是貫穿在整個規劃過程中的。由此,我們應當充分理解,土地使用規制,也就是我們所說的城鄉規劃或者國土空間規劃工作的核心,是在設定土地發展權并使之得以實現。

      2.土地使用規制討論的焦點問題

      正由于土地使用規制的實質是在限定土地權益,因此就有了為什么要管控?管控什么?管控到什么程度?這樣的問題。而這些問題并沒有統一的答案,通常是根據各個國家包括社會經濟的制度、政治制度、產權制度等,由法律法規體系來確定的。當然,在學術界對此有很多討論,而且在不同的主流思想和意識形態影響下,持續不斷地就管控的范疇與力度展開討論。

      第一個爭論焦點圍繞政府和市場的關系展開。當然,有關“市場失效”“政府失效”等議題在經濟學中就有大量的討論,社會學、政治學、公共管理學等學科也持續不斷地展開爭論,提出了多種理論。從西方城市規劃看,規劃的發展與政府與市場關系的不斷調節密切相關,比如現代規劃誕生于由自由放任的市場經濟向政府有限干預市場的轉變過程中;羅斯福新政以及二次大戰后福利社會建設強化了政府調控的范圍,是西方城市規劃快速擴展和在社會發展中發揮重要作用的時期;新自由主義強調市場經濟的作用,“解除規劃”成為其中的重要內容;隨著經濟全球化帶來的競爭加劇和可持續發展政策的推廣,政府作用被進一步強調,規劃的作用也有所回升,出現了兩種趨向:一是像歐洲空間規劃那樣,向著更高層次統籌,各大城市則在既有規劃層次基礎上強化空間戰略規劃,以應對可持續發展和均衡發展的要求;二是進一步向下放權,強化鄰里社區規劃的管控,理論界也從治理和協作規劃、復雜性演進等方面推進社區規劃的完善。

      第二個爭論焦點是公共利益與個體利益,或者說是公共利益與產權關系。這直接關系到規劃的具體內容。規劃以公共利益為本,對個體利益進行管制,涉及規劃工作的方方面面,法學理論研究和具體案例都提供了大量討論。

      第三個爭論焦點在土地制度和“規劃文化”方面。各國的制度和傳統不同,各自的規劃制度也存在較大差異,相互之間有借鑒也有揚棄。比如英國的“發展規劃+規劃許可”制度,由于土地發展權收歸國有,因此賦予了政府部門在規劃許可時有更多的裁量權,可以根據實際情況設定發展權的具體程度。美國的城市,如紐約,綜合規劃主要安排公共事務,區劃法規更加強調保護土地產權,采用通則式的管控方式。

      3.我國土地公有制下的發展權問題

      我國實行城市土地歸國家所有、農村土地歸集體所有的土地制度,所以在土地使用規制方面存在著“城鄉二元”的特征。

      在城市國有土地上,控制性詳細規劃及國有土地使用權出讓合同中的規劃條件實質就是發展權的設定內容(其中附加了很多意圖性的內容),通過土地使用權出讓使土地發展權得以實現。

      在農村集體土地上,農村土地承包合同、集體土地使用證等中的規定也具有發展權的限定。國家對農村耕地保護、永久基本農田、生態保護紅線、集體建設用地的管控和審批等,實質上就是將發展權收歸了國有。

      在土地公有制的基礎上,我國的規劃——土地使用規制更加強調資源和權益的配置,并以自上而下靜態化的、周期性的配置為特征,缺少對動態演進的關注和策略。

      那么,在城市和鄉村的土地使用權是否也有發展權?這是一個法學問題,也是實務工作的具體問題?,F有法律中并沒有明確該權利,但有實質性內容,比如改變使用方式、增建設施等,經過一定程序批準即可,這就意味著在使用權土地上是有再發展的可能的,但發展權歸國家所有。

      4.我國土地使用規制中的實際問題

      (1)我國土地發展權的類型

      從改變土地使用性質可能獲得的收益角度進行區分,土地發展權的類型大致可以分為以下6種:城市或集體建設用地改變用途性質;城市或集體建設用地保持原有用途,但是增加開發強度;農村用地變成城市用地;農用地轉變為集體建設用地;農用地之間的轉變;未利用地轉變成農用地或者建設用地。

      針對這6種不同的用地轉變,土地使用規制中對發展權的賦權和實施方式都不盡相同,需要有相應的制度和管理方式,《土地管理法》中建立在三類用地基礎上的“用途管制”顯然是不足以應對的。

      (2)發展權配置

      第一,管控方式是項目導向還是地區性的權益管控?現在的管控方式主要是針對項目的,尤其是針對建設項目,可以調節的手段也只有土地出讓金。發展權除了項目的直接賦權外,還有地區性的能不能發展和發展什么?這是一個覆蓋范圍更大的發展權賦權的問題。近年來,有關農村地區、城中村的發展權討論已經非常熱烈,但仍需要有針對更多對象的深入研究。

      第二,管控方式是個案式的還是通則式的?我國的控制性詳細規劃,學的是美國的區劃法規,但實質上并不是通則式而是個案式的管控。兩種管控方式存在著不同的制度架構和規劃方法,有些內容不宜混用,比如發展權轉移、容積率獎勵實際上是通則式管控手段。紐約現在采用的Form-based Code,也是一種通則式管控,對地區形態控制有積極意義,值得我們借鑒。

      第三,我們的規劃以權益配置為主,通過一輪一輪編規劃,或者如縮短工業用地使用權期限、大拆大建式的城市更新,都是重新設定發展權,然而缺少從利益調節角度出發的演進,這在存量發展背景下,尤其是城市有機更新、住宅樓加裝電梯、居住小區增加設施,以及工商改居、工改商、居改非等方面將面臨挑戰。上海有過很好的探索,如創意產業園區“三變三不變”政策等,但并沒有推廣。

      (3)規制過程中也有一些問題需要我們更好地研究。

      第一,全生命周期管理。不僅是項目開展直至結束的過程,而應考慮整個空間使用的過程,即在使用過程中可能發生的改變和演進。比如,使用權的發展權問題,如果實施,我們的規劃如何應對,這種變化會對周邊產生什么影響?

      第二,管控的多維度與彈性。要考慮不同類型的管控分區(包括政策分區)和這些分區的疊加管理;在分類管控中,不應只是單一用途的制定,應當設想若干分類成組的方式,增加可選擇的范圍,當然這些分類可以是并列的,也可以是棘輪式的。

      第三,同一地塊上的多功能復合使用。這個需要空間權的設定,其實控規指標四至范圍、高度、地下空間深度等的規定就設定了特定空間范圍,那么這個空間范圍能否細分?此外,現在國土空間規劃中對礦產、海洋空間使用都在探討分層管控,在城市中也同樣存在這個需要。由此,規劃的表達就需要有所創新。

      第四,發展權轉移或收購管控。如果發展權概念能夠得到確認,尤其是對于生態、耕地、歷史文化街區或建筑的保護等,那就需要建立一整套制度和管理機制,如發展權轉移或收購的量,轉出地、轉入地的管控等,這些也都會對規劃編制帶來影響。

      第五,農地內的轉用及其管控。我們現在還極為缺少相應的制度和管控手段。但應當看到,農業生產結構調整、輪耕輪牧等所帶來的需求會不斷產生,僅僅依靠“命令—控制”是不夠的,因此農用地內的轉用管理也將成為未來研究的重要方面。

      二、集體行動

      1.規劃是全社會事業

      規劃事業是個全社會事業,不單是我們規劃師、規劃部門的事業。規劃所安排的各項內容關系到全社會各行各業、各類群體機構等,規劃的實施是由他們開展的。

      各行各業、各類群體的空間使用行為,有著他們各自的目標、行動邏輯、規范和管理,因此,對于規劃就需要認真思考,如何才能將其協調統一在一個整體中?例如“條”和“塊”的關系協調就是一項重要任務,在規劃實務中,不僅總體規劃與專項規劃之間需要協調,詳細規劃與專項規劃的協調也是一項艱巨的任務。

      更為重要的是,規劃如何嵌入社會網絡、社會行動中,成為社會自覺的行動綱領?規劃如何才能成為各類空間使用決策可運用的工具?這是一個社會建制和社會意識不斷完善的過程。對于規劃人來說,建立具有共識的目標和解決當前公認的問題是基本前提,只有這樣,規劃才能集合起所有人的力量,開展共同的實踐活動。

      2.公共利益與公共理性

      公共利益是集體行動的主軸,是規劃合法性的基礎。但公共利益本身并不是單一的、有統一內容的概念。公共利益有多元性,表現為不同層次和不同群落。因此,公共利益的確定,不是一個簡單的純科學過程,而是一個在不同價值中作必要的選擇的過程。

      在傳統的觀念中,公共利益是指超越個體利益或偏好,并超出了個體單獨行動實現能力的集體價值觀。但并不是所有的群體或集體能形成這樣的共同價值觀的,正如《集體行動的邏輯》中所講的那樣,規模足夠小才比較容易,而阿羅不可能定理證明,即使規模小也很難。實用主義的方式是在能使集體中的個體產生最大滿意度的主觀偏好,這具有一定的操作性,在此基礎上協商民主論提出,只有通過由所有可能受影響者共同參與的開放的、競爭性磋商、基于理性的協商,才有可能達成共同認可的公共利益。這也是近年來“協商規劃”“溝通規劃”等所倡導的。

      作為對各個協商過程的支撐,規劃界引入了近幾十年來哲學領域中廣泛討論的“公共理性”“實踐理性”概念。其中約翰?羅爾斯關于“公共理性”的定義被廣泛引用:公共理性所內含的價值“不僅包括對判斷、推理和證據的基本概念的恰當運用,同時包括在對常識性知識的準則與程序、對無爭議的科學方法與結論的堅守,以及對合乎情理的政治討論之規則的尊重中表現出來的合乎情理性和公平感”。

      在規劃領域,公共利益的含義,既有實體性的,也有過程性的,而且規劃本身就要擔當公共利益的一些成分,比如提供公共信息,這個公共信息即能夠在不確定的未來提供相對的確定性,這也是規劃很重要的方面。

      3.“人民城市”

      “人民城市人民建,人民城市為人民”,這是城市建設的根本遵循。對于其內涵,何艷玲教授有很好的解讀:“以人民為本,以人民需求為目標;以人民為先,價值沖突中以人民為遵循;以人民為主,人民賦權與人民自覺”。

      從規劃領域角度講,“人民城市人民建”是對作為集體行動的規劃的概括,“人民城市為人民”則是確立了規劃的基本價值觀。當然,人民也是一個復合詞,跟“公共利益”一樣也可以作進一步細分。

      近年來,規劃師們也越來越關注從“自組織”出發研究城市問題和城市規劃。但自組織不只是自發行動,而是在自發行動的基礎上形成局部乃至整體的有序運行,也就是形成新的結構。這是一個“自下而上”形成的結構體系。由此,反觀我們的規劃體系主要還是“自上而下”的“他組織”。

      近年來,有許多關于“15分鐘生活圈”的討論,這確實是從個體、群體生活活動出發的自下而上組織的概念,但在實際運用中,也出現了自上而下組織的趨向,這個值得警惕。

      當然,在規劃中,處理好“自上而下”與“自下而上”的關系尤為重要,兩者都不可缺少,因此,在規劃體系中建立兩者之間的交互平臺也是制度改革的重要內容。

      三、空間治理

      1.空間治理的含義及其特征

      空間治理的核心其實就是前面兩部分內容的綜合。所謂的治理,就是市場、政府、市民共同進行公共事務管理的模式與方式,是多元主體共同參與,多中心的決策結構。

      空間治理包含兩層含義:一是對空間要素的治理,二是以空間為單元的綜合治理。對于規劃而言,后者是主要的內容,對空間要素的治理是通過各行各業、各類人群的空間使用行為而實現的。

      空間治理的特征表現為:以共同接受的目標為前提,實現一定范圍內的核心功能;以解決公認的問題和滿足共同的需要為出發點;以空間使用為對象的社會經濟調諧過程;需要持續不斷的體制機制和能力建設。

      2.空間治理中的難點問題

      一是要區分不同的空間層次。不同的空間層次有不同的問題域,有各自的事權以及資源調配的能力和方式。

      二是地區之間的合作協同。這同樣發生在不同的層次上,大至國與國之間、省與省之間,小到地塊與地塊之間,其中涉及生命共同體、利益共同體的問題。

      三是多要素多使用方式的整合。多要素是指山水林田湖草沙海城鎮村等,多使用方式包括保護、開發、利用、修復、整治等,對于各類要素、各種使用方式的研究并不少,但相互之間的關系研究現在仍然是缺乏的,對于規劃來說要整合這些內容形成統一的規劃,基礎仍然不扎實。

      四是分區管控。在規劃中,分類管控已經有不少制度和經驗,城市規劃中的土地使用規制和控規也可以提供很多借鑒,但對于分區管控缺少實質性的制度和管控方法。國土空間規劃中對于城鎮建設邊界之外的“約束指標+分區準入”的管控手段,在目前國土空間規劃編制中仍然沒有體現出來。

      五是自上而下、自下而上的綜合。剛才已經提及至少需要有一個對接的平臺,比如單元規劃,能否將資源配置和利益調配相結合?

      3.治理型規劃

      治理型規劃是面向治理,為開展治理活動而預先協調行動綱領的規劃。其不是單方面政府管理的規劃,而是社會協同、共同遵守的規劃。

      治理型規劃應以解決具體問題為導向。是在目標指引下的集體行動,既要解決現實中存在的問題,又要解決為實現目標而產生的問題。

      注重行動、過程的規劃。是從現狀出發逐步趨近目標的行動過程。從規劃編制的角度講,不僅需要一張宏偉藍圖,更重要的是在未來的十幾二十年中,明確到底需要做什么,以及什么時候做保護、開發、利用、修復、整治的工作,從而逐步實現空間格局的宏偉藍圖?,F在的規劃編制方式方法以及表達,還沒有成熟的手段。

      “滿”的空間。滿的空間含義是指現在的國土空間基本上都是在被使用的,都是有用途的,因此規劃工作是在這樣的空間基礎上對各種用途進行調整,需要對各種用途連續騰挪。每一種空間使用都是緊密聯系,是互相影響的,其中涉及一系列制度關系、權益關系等。

      動態規劃?,F在都在強調全生命周期管理,但這個不是項目的全生命周期管理,而是空間使用的全生命周期,在使用的過程中會有不斷變動,不管是大變動還是小變動,都有可能產生外部效應。規劃如何應對這樣的問題,機制體制建設很重要,規劃方式方法改變也是重要課題。

      四、總  結

      (1)現代規劃的完整概念包括了:思想—制度—實務。

      (2)規劃的真正作用在于規劃實施,實施的過程及需要決定了規劃編制的內容和方法。

      (3)土地使用規制是現代規劃的核心,土地使用規制的對象是土地發展權,發展權概念下的規劃研究是當今迫切需要開展的。

      (4)規劃的內容及實施是集體行動過程,自上而下的配置與自下而上的調諧需要結合。

      (5)治理型規劃是全域、全要素、全使用方式、全員參與的規劃,利益協調是關鍵。

      (6)規劃制度和規劃內容、方法有待創新,思想和理念的轉變具有優先性。


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