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      雙碳變革下如何走出國土空間規劃固有思維

      2022-08-05 10:16 來源:清華新型城鎮化研究院

      7月16日,“面向碳中和的中國國土空間規劃戰略交流伙伴關系”正式成立。多位生態學和城市規劃領域的專家學者在北京共聚一堂,見證了伙伴關系的啟動儀式,并從不同角度探討了碳中和與國土空間規劃的關鍵議題。清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚教授在會上作題為《雙碳變革下如何走出國土空間規劃固有思維》的報告。

      “面向碳中和的中國國土空間規劃戰略交流伙伴關系” (CNTPP)  是由北大國土空間規劃設計研究院、北京大學城市與環境學院,北京大學-林肯研究院、能源基金會共同發起的智庫平臺,在探索和創新我國生態環境建設方法和國土空間規劃理論的宗旨下,致力于搭建知識傳播、觀點交流、資源共享的橋梁,推動碳中和相關的國土空間規劃路徑研究。

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      今天會議的主題詞是“雙碳”和“國土空間”,其實這兩者都處在變革時期,對于國土空間的規劃到現在應當說還沒成體系,至少國家級的國土空間規劃還沒有公布,省、市級的國土空間規劃也還都在同步進展過程當中。

      其實碳達峰也好、碳中和也好,都是一個社會的系統性變革,在發生重大結構的系統性變革的時候,對這種技術目標的趨勢性預測往往是靠不住的。國土空間規劃同樣處于這樣一種系統性變革的時期,也同樣面臨相似的問題。

      01 雙碳目標和國土空間規劃的雙變革、雙碰頭挑戰

      從歷史視角來看,在技術革命對城市空間規劃帶來的一系列顛覆性的影響當中,規劃的主要理論、主體知識框架在不同的時期一直追隨著技術革命的進步發生著一系列重大的改變。在這樣一個背景下,要求空間規劃的思維和知識重構,最終要建立一個全新的框架才能解決問題。既有從國家視角和基層視角對發展關系重新安排的問題,也有固有知識和全新知識的重構問題。同樣,規劃歷來是追求確定性的、追求完美主義的,但在現實世界當中,大量的黑白噪聲——即“不確定性”——其實是高強度存在的。這些年我們也在推進區域協同性的城市發展,其實是把一個相對靜態的封閉系統放到一個更大的動態開放系統當中去看這個問題,雙碳目標與國土空間規劃之間其實也是這樣的關系。

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      當然,中國其實還是一個要靠發展來解決問題的國家,還是一個處于成長過程中的國家。我們現在想在全國可以劃一個邊界、定一個底線,并按照這個邊界和底線發展而長久不變是不可能的事情。除了最敏感的生態資源保護線之外,農業的保護線和城市開發邊界始終是會隨技術變革而動態調整的。對于全球化進程而言,中國給其他國家帶來的擔心其實不是戰爭,甚至不是意識形態,他們最擔心的是我們要追求美好生活的路徑,當我們的生活水準達到美國人的生活水平的時候,我們是不是也是按美國那個能耗標準在消耗全球的資源和能源?若如此確實是一個全球性的災難。從這個角度來講,中國在這種發展過程當中還將面對很多挑戰。

      這些年對“剛性約束”的探討比較多,但是我們可能更應強調的是“韌性留白”和為未來的更長期增長和發展留下足夠的空間。當然,在“多規合一”背景下出臺的規劃,本質上有點像當年走入誤區的城鄉規劃那樣,又試圖做一個大而全的東西,試圖用一個規劃來取代所有的東西,這其實和真正的有限邊界劃定,和我們所期望的能夠使工作更加精準高效之間充滿了各種沖突。這些信息技術的進步、算法的革命也帶來了不少對“科學算命”的依賴和迷信。如何擺脫這些東西,做深入的社會洞察,其實是所有規劃師更應關注的問題。

      任何一個專業視角都是帶著“觀察濾鏡”來審視客觀世界的,如何重新擬合兩者之間的關系,是不是所有透過“觀察濾鏡”的虛擬世界就一定跟真實世界有必然的聯系?面對這樣的雙重變革和系列變革的對沖,如何用歷史的、開放的、逆向的思維尋找問題的本質,是我們需要思考的問題。

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      02 雙碳目標與國土空間規劃的內在邏輯關系

      雙碳目標和空間規劃都是為了服務可持續的高質量發展,我們在以速度為核心的、簡單粗暴的跨越式發展階段之后,發展要義已經轉變為綠色的、可持續的,和對更高生活質量的追求,而不僅僅是GDP的簡單增長。在這樣一個目標之下,碳達峰和碳中和的重要意義在于建立了一套與之匹配的倒逼機制??臻g規劃設定三區三線,其實既有“地板”在那兒的問題,也有“天花板”怎么劃定的問題。除了引導資源配置、守住紅線底線,國土空間規劃還應當是一個實現可持續發展的空間管理工具,這是一種面向未來的,支撐可持續發展的,而非單向約束性的規劃體系。

      其實在雙碳語境下,我們會看到雖然這幾年國空都在持續探索過程中,但總體來講還處在一個難以找準發力點、有勁使不上的局面。梳理目前國內所有與雙碳有關的科學論文、實踐案例以及背后支持的政策環境,會看到其中與國空有關系的量是非常小的,目前國土空間規劃仍處在雙碳語境中比較邊緣的位置。雙碳語境下的國土空間規劃如何通過深化核心問題以挖掘本質,需要我們保持謙虛態度,想清楚以后再行動。目前國土空間規劃面臨的最大問題其實就是大事急辦,將來必留后患,不能倉促建立起一個一竿子插到底的框架。站在明天看今天,原則上來講就是今天不要做后悔的事情,不要給明天找麻煩,當下的決策不要給以后添堵。

      當下,雙碳目標帶來的挑戰主要存在于三個方面。

      第一是雙碳目標和國土空間規劃如何在宏觀維度耦合,既需要發揮規劃的作用,又要促進雙碳目標高質量發展,這涉及到很多的宏觀謀劃。

      第二是計算技術維度和產業緯度的耦合,它提供了一系列城市發展當中的價值服務。

      第三是雙碳目標下的制度建設,即雙碳的制度建設如何發揮輔助治理的作用。這種治理更多是針對人的,因為不管用了什么樣的新興技術,當人在利用這些技術過程中出現了行為模式變化的時候,所謂技術推演出來的成效是可以瞬間歸零的。

      這種挑戰對大尺度規劃的沖擊是非常明顯的,對控規以下的詳細規劃層面有實際性的滯后影響,換句話說不是立竿見影就能看得到效果。如何發揮國土空間在空間方面的信息優勢,來支撐雙碳目標和相關工作,其實是一個很重要的東西。

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      空間規劃為所有的低碳技術提供了大規模的應用場景,也為這些技術的產業革命和因此產生的新產業集群提供了適配物理空間的機會,同時能夠引導和控制部分破壞性創新的規模和力度。

      輔助治理是制度變遷過程,一方面,從頂層設計方面既有社會空間對物理空間穿透的一系列思考緯度;另一方面,實現雙碳目標關注技術進步的同時要重視人的行為和利益主體的博弈。從某種程度上講這不是簡單的自然科學模型的計算問題,而是一個利益讓渡和利益博弈問題。我們雖然花很大力量把傳統意義上的關稅壁壘拿掉了,但是取而代之的是一個快速建立起來的碳稅壁壘,這是躲不過去的事情。

      03 面對雙碳變革的應對措施

      面對雙碳變革,這些年我們也做了一些探索:

      一是強調彈性與留白。雙碳為技術變革帶來的仍是充滿不確定性的巨大沖擊,人類對這種技術變革的認知是從局部性認知開始,一點點的放開的,所以很難精準地預測這種技術革命對未來的影響。所謂“自然森林型”的社會并非只是后備土地資源的彈性問題,更宏觀來講它是城市發展的彈性問題,是社會生活的彈性和給自主性權利留白的問題。這跟老百姓對更美好生活的向往是直接掛鉤的,而非簡單解決了土地資源留白就可以解決問題。

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      二是如何處理底線思維和發展之間的關系。這些年我們在地方實踐中一直秉持國土空間規劃的重點是劃好棋盤,定好游戲規則,而發展更多是交給棋子。我們不能一方面承認市場是配置幾大生產要素的核心的抓手,同時又試圖用計劃經濟的手段把每個棋子的擺布在一張規劃藍圖上試圖一勞永逸地干到底。國土空間規劃的重點在于如何建立棋盤規則、游戲規則的問題。有所為的本質是畫一個棋盤,有所不為是給市場的棋子落位留下足夠的可能性和各種選擇。在這種前提下加入對雙碳目標的考量后,除了需要我們敬畏的自然規律以外,還有相當一部分市場規律和人性規律是值得做比較深入的探討的。

      當然,規劃是要落實的,國土空間也是分層次的,如何分級分層來拆解這些東西,給政府找到可靠的、可以發力的抓手,這幾年我們也做了一些工作。從山東省的先行示范區的總體規劃,到重點試點城市——山東煙臺的低碳城市規劃,一直到開發區級的、比較小尺度的詳細規劃,我們一直在尋找能夠和管理環節、政策環節、技術環節實現對接的突破口,來最終實現上下聯動。顯然,它在不同層級上處理的問題是全然不一樣的。

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      三是如何建立長期的跟蹤和評估能力。雙碳目標和人的行為密切相關,和行為的訓導、教育、培育相關。就像綠色建筑,我們一開始關注設計,認為厘清裝備清單就是綠色了;后來加入了建造過程,進入清單的事項是不是百分之百實現了?現在更多的是后評估,前兩者做得再好,在后評估當中沒有按照原有的約定來實現某種行為模式的轉換,那么它基本上是沒有價值和意義的。特別是前十幾年做的所謂三星級建筑,絕大部分經歷不了后評估的考驗,甚至有些情況下比沒有達星的建筑的能耗情況還要更糟糕。低碳規劃其實也面臨這個問題,它需要長期的跟蹤和定期的評估,來觀察它的物理效應和行為效應之間能不能形成一個有效閉環。

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      這些年來,低碳技術的革新為綠色城市和綠色社區,一直到綠色建筑等不同空間層級尺度提供了大量的支撐,也為產業、交通和各種行業提供了支撐能力。規劃最大的作用是提供場景的優勢,來促進技術的驗證、迭代以及擴散。這些年我們跟很多高科技公司的合作當中,漸漸形成了一個很強烈的共識:要做智慧城市、智慧社區或是智慧園區,它的項目總經理不應該是IT界人士,應當是規劃師或者城市的管理者。我們現在對技術的運用還處在所有技術部門自己會什么就上什么的境地,而不是看場景需要什么、應有什么樣的組合能力,這些東西需要一個很艱苦的培訓過程。

      從人的視角出發,無論是雙碳還是規劃,都需要發揮利益協調組織的作用。如果這些目標和工具不能跟人的行為具體掛鉤,比如綠色交通,我們現在是補線路、補裝備、補車輛,什么時候落實到補每個人的日常行為,比如每天有多少低碳出行的行為,相應補貼會直接打到個人的手機賬戶上,那才是一個根本性的改變。其實建筑也一樣,我們曾經干了大量補磚頭的事情,未來需要考慮如何把它變到補人頭,才能真正解決問題。

      所以我們現在講的國土空間如何走出固有思維來創造一些新的機會,恐怕關鍵點就在于以人和社會的視角出發。

      一是如何通過規劃來發揮利益協調者的角色能力,如何協調人和社會行為。

      二是如何從技術革命的視角服務數字和低碳新技術和新產業發展,來體現空間規劃的價值。

      三是以系統思維的角度加強規劃的動態性、開放性和彈性韌性,只有這樣,在應對雙碳目標這個問題上,規劃才能從向相對邊緣的角色走到舞臺中央。

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