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      陸銘:構建功能有差別、量級有梯度、優勢有互補的都市圈發展格局

      2022-08-10 15:49 來源:上海大都市圈規劃

      導 讀

      國家“十四五”規劃綱要提出“發展壯大城市群和都市圈”,將都市圈作為城鎮化空間格局戰略的重要組成。目前,《上海大都市圈空間協同規劃》已由滬蘇浙兩省一市政府聯合印發。為推進空間協同規劃的實施,有效開展上海大都市圈空間治理,上海大都市圈規劃研究中心特別邀請上海交通大學安泰經濟與管理學院陸銘教授,以專訪的形式針對都市圈建設及治理等議題進行闡釋與解答。

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      2019年現代化都市圈建設意見發布后,都市圈建設進入快速發展階段。當前,國家大力推動都市圈建設的目的及意義是什么?您理解的都市圈是什么樣的?

      陸銘:國家大力推動都市圈發展,其主要原因是中國人均GDP已突破1萬美元,即將進入新發展階段。在這個階段,我們需要重視兩個與都市圈發展相關的問題。

      第一,產業鏈的復雜程度提高了。上世紀80、90年代,中國經濟結構以塊狀經濟為主,一個城市甚至一個縣城就制造一個產品,如鞋子、領帶、打火機等,產業鏈不會很長。而在現代經濟時代,產業鏈延伸非常長,如汽車產業,其上游負責高技術的研發設計,下游負責制造以及后續的銷售服務等。這是一個非常值得注意的特征,到這個階段以后,一個產業鏈的發展需要在都市圈乃至城市群的區域尺度進行布局和謀劃。

      第二,城市和城市之間的分工越來越精細化?,F階段,都市圈內大、中、小城市的城市功能存在非常清晰的分工格局或優勢互補。都市圈核心城市的功能越來越側重服務化,基于勞動力及土地成本因素,其中心城區一般向兩個方向發展:一是產業鏈前端行業的興起,如研發、設計、金融、貿易、咨詢等,承擔為周邊中小城市賦能的功能;二是消費服務業的發展,隨著收入水平不斷提高,消費服務加速增長,消費服務的品質、多樣性等特性凸顯,多樣性是依賴于人口規模的,比如展會、演唱會、音樂會等文化產業都集聚于核心城市。所以,都市圈核心城市的產業高度服務化,既往生產性服務業發展,又往消費性服務業發展,兩個產業的單位土地附加值非常高,逐漸把制造業往核心城市外圍轉移,轉移到都市圈范圍內的中小城市,與核心城市形成產業分工。

      都市圈核心城市側重發展現代服務業、消費服務業,并逐漸成為消費中心城市。外圍中小城市,一是與核心城市明確分工合作,實現區域內服務和制造的高效分工;二是承擔核心城市外溢的居住功能,形成與核心城市的通勤聯系網絡。通過核心城市帶動周邊中小城市,逐步形成都市圈形態,并依托都市圈的龍頭作用,帶動城市群的發展。

      國家發改委已批復多個都市圈發展規劃,對于接下來都市圈的建設,您認為應重點關注哪些問題、聚焦哪些方面?

      陸銘:關于中國都市圈的發展現狀,需要明確從什么角度去評價。對標國際大城市已形成的都市圈,或者說對標未來20年以后,我們暢想的中國的都市圈會是什么狀態,再跟現狀比一比,還是任重而道遠。

      當前亟需要理解什么是都市圈。它是核心城市帶著周圍中小城市連片發展,范圍尺度不會太大,其半徑可能小的50公里、大的80-100公里,大致為1小時通勤時間所轄范圍。在此概念下,要在觀念上區分城市與都市圈的功能差異。當前,應該用順應新發展階段的都市圈概念來重新思考和定位核心城市的功能要求。中國對于城市的定義與國外相異,中國的城市是一個“轄區”的概念。一般情況下,規劃、管理、資源配置等問題按轄區概念推進,如“十四五”規劃、“上海2035”規劃等文件,以及軌道交通建設、公共服務配置等。這種從觀念、定義到管理體制,從規劃到資源配置,按照轄區進行實施的發展體制,與經濟現代化所需的都市圈或城市群一體化發展不相適應。最近這幾年,很多問題也開始慢慢得到解決,如省際斷頭路等交通基礎設施逐步打通,與周邊其他省市協調也在逐步推進中。

      首先,都市圈建設應從基礎設施一體化開始破題。近期我一直在呼吁,著眼于都市圈形態及更長遠發展目標,上海與昆山、太倉、嘉興、吳江等應該建設更密集的軌道交通網。對標東京,上海50公里乃至80公里半徑范圍內軌道交通線路及密度差距較大,不僅局限于其交通線路的物理形態,其所承擔的通勤功能等也明顯缺失。都市圈核心城市外圍地區,著眼于都市圈的發展及規劃要求,與國際都市圈之間存在一定的差距。

      其次,都市圈建設應重點關注土地開發。在軌道交通建設基礎上,沿線土地如何開發利用?都市圈軌道交通建設的目的就是為了推進核心城市與周邊中小城市一體化發展,軌道交通沿線土地未得到有效開發利用,那經濟上就沒有實現真正一體化發展。在軌道交通沿線(重點是軌交站點1-2公里范圍內)進行商辦、居住等功能開發,將大幅度減少通勤的時間和距離,都市圈范圍內的一體化進程和人員流動就會更加便捷。從這個角度講,土地的規劃、建設和開發需與都市圈整體規劃建設同步推進。

      再次,都市圈人口布局也需要關注。傳統視野下,人口統計重點聚焦一個城市的常住人口統計。隨著都市圈的發展,城市常住人口的概念沒有那么重要了,未來要統計的可能是夜間人口和日間人口。例如,由于上海各板塊功能定位差異,其中心城區與郊區的夜間人口和日間人口差別很大。都市圈核心城市中心城區側重發揮產業功能,未來應重點關注實際經濟活動人口或日間人口;核心城市郊區或外圍中小城市,更側重居住等功能,未來應重點關注夜間人口等。從都市圈城市及板塊功能差異化布局上,推動都市圈人口研究及布局工作。

      最后,對于都市圈未來發展需求要提前謀劃。暢想未來,都市圈一體化進程進一步完善,如居住在昆山太倉、工作在上海,那么公共服務應怎么考慮?都市圈內跨區域的稅收應如何分配調劑?隨著時間推移,這些都市圈發展問題會逐步凸顯,需要我們更多去改革、去思考,順應經濟發展和都市圈未來發展趨勢。

      國家“十四五”規劃將城市群、都市圈作為實施新型城鎮化的重要依托,促進大中小城市協同聯動。就都市圈而言,應如何理解其與城市群、城市(尤其是超大、特大城市)之間的發展關系及邏輯?

      陸銘:首先需要厘清城市群、都市圈等基本概念。

      城市群是指產業鏈上,有些城市有比較好的自然地理條件和基礎設施的連通,其產業延伸能覆蓋到一組鄰近城市,比如長三角地區就是非常典型的城市群。長三角的七普常住人口達到2.35億,相當于兩個日本,面積與日本國土面積基本接近,實際可利用的面積遠遠超過日本。長三角有兩個優勢,一個是長江天然連接了長三角城市群的水路,另一個是南北向有很多公路、鐵路,橫跨長江天塹,打通了長三角城市群自然的水道和人為建設的鐵路公路網。在此背景下,整個產業鏈都可以放在長三角城市群內,依靠不同城市之間分工協作。但城市群的范圍非常大,可能有好幾個中心城市,比如長三角內部有上海、杭州、南京、合肥,這些中心城市分別帶著周邊的中小城市,形成小的產業循環系統,而不同中心城市之間以高速公路和城際鐵路等交通方式實現連通。

      都市圈的范圍則小得多,核心大城市帶著周邊中小城市,構成都市圈的形態,比如上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈等。都市圈范圍內高度集聚制造業、創新產業、現代服務業等,核心地帶和外圍形成高度分工,核心地帶負責產業鏈的兩端(一端是設計、研發、咨詢、金融等,另一端是消費、文化、旅游等),外圍則以制造、居住等功能為主,以及民宿、鄉村等生態功能。都市圈的核心地帶和外圍這些功能有機組合,在都市圈范圍內形成非常清晰的分工格局。

      此外,都市圈單中心或多中心情況也值得關注。如果僅從功能角度講,都市圈絕對是多中心,比如有的城市以現代服務業為主、有的以制造業為主等。但是從城市梯度發展格局的三個指標來看,一是人口密度,二是房價,三是人口流動頻率,是否都是隨著中心城區往外逐漸遞減?;诖?,世界上很多圍繞大城市形成的都市圈基本是單中心的格局。在規劃中的上海大都市圈,其核心其實是一個與上海經濟聯系緊密程度更高的“上海都市圈”。上海中環以內是都市圈的單中心格局,未來都市圈范圍內其他地區可能會形成一個次中心,比如作為交通樞紐的虹橋,但基本也會順應從中心向外圍梯度發展的總體格局。

      總而言之,城市群內部要進一步區分都市圈核心功能與更大范圍內的城市群不同城市之間的功能定位,明確兩者間的功能定位差別。

      《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出“推進都市圈協調聯動,加強都市圈間合作互動”,近幾年上海、南京、杭州、合肥等都市圈正加快建設中。在此背景下,上海作為長三角的龍頭,如何在區域發展中發揮作用?長三角的都市圈之間如何實現聯動發展?

      陸銘:當前經濟發展和城市發展的邏輯發生了巨大變化,今年3月中共中央、國務院發布關于加快建設全國統一大市場的意見,推進全國統一大市場建設。城市群和城市群之間要有分工,如沿海地區的三大城市群要更加發展面向外向型的經濟、對標世界級的未來科創中心等,城市群內部的不同中心城市之間也有側重及分工。

      長三角城市群的上海承載了經濟中心、金融中心、貿易中心、航運中心等職能,各中心之間存在明確的邏輯關系。上海憑借長江口地理區位,首先有了港口航運功能,天然成為貿易中心、航運中心;金融服務于產業,上海有制造業、貿易等,就存在金融中心職能,并成為產業鏈上的龍頭,那自然就是經濟中心?;谌瞬?、資本的集聚以及城市群內部不同城市的分工,上海的產業逐漸向研發設計以及先進服務業發展,出現了科創中心的發展需要?;谏虾!拔鍌€中心”的城市功能,奠定了上海在長三角城市群中的龍頭作用。

      長三角城市群其他中心城市則根據梯度發展需求來明確自身的功能定位。比如杭州在互聯網+、數字+、文創等產業上發展較好,合肥的先進制造業發展后勁非常強,蕪湖有汽車、白色家電等制造業,同一個城市群內部不同的城市按自己的比較優勢發展,帶動城市群內大中小城市同步升級發展。

      城市群內部不同核心城市構成的都市圈之間,都市圈內部核心城市與周邊中小城市之間,都應該形成“功能有差別、量級有梯度、優勢有互補”的差異化發展格局,這是中國未來城市群和都市圈發展的一個比較美好的、可以展望的前景。

      近年來,虹橋樞紐、五個新城等地區已成為上海大都市圈發展的熱點、重點地區,面向上海大都市圈和長三角區域,這些重點地區在新一輪發展中應分別發揮什么樣的作用?有何發展建議?

      陸銘:上海的中心城區跟外圍區域面臨的問題是不一樣的。中心城區基本是“轉型升級”的概念,比如“一江一河”的建設發展,其岸線、景觀、老建筑、文化遺存、工業遺存等在世界大城市里都是稀缺性資源,其核心主題就是城市更新,從規劃、建筑功能、街道布局、景觀等轉型升級,不斷順應現代服務業綜合發展的需要。外圍區域則以增量發展為主,如五個新城、虹橋樞紐等。

      按照上海大都市圈區位格局,上海五個新城與昆山、太倉、嘉興、吳江等同處于50-80公里范圍之內,但建設開發程度遠遠不夠,所以上海五個新城要做增量,建成一個具有獨立功能的節點式的新城,并實施差異化功能定位,如臨港承擔面向航運中心的功能以及先進制造業,嘉定發展獨立、特色的汽車產業鏈等。

      對于虹橋樞紐而言,功能上打通了陸路、水路、航空等交通運輸,地理位置正好處在上海大都市圈的一個節點位置(往東是上海中心城區、往西是蘇州、往南是嘉興),并沿著高鐵輻射到了南京、合肥、杭州。作為經濟中心,上海打造國際總部經濟將是重要的發展方向之一,未來國際公司總部、亞太總部等將不斷入駐上海,從國內高鐵出行、國際航空出行等角度來看,虹橋將是未來最適合跨國公司特別是亞太公司總部入駐的地區。因此,我建議提高虹橋空港里的國際航班(尤其是亞太國際航班)的比重,這對國際商務人士提高效率非常重要。

      此外,鑒于上海獨特的地理位置,在整個亞太城市帶(從日本東京到韓國首爾,到中國京津冀、長三角、珠三角、香港,再到新加坡),上海處在適中的位置,3-5小時的航空圈基本都可以覆蓋?;谏鲜鲈O想,現有虹橋樞紐的定位、開發模式等恐怕還不夠,虹橋的地位可以再提高一點。

      上海大都市圈是以上海為核心、與周邊8個城市構成的都市圈。對于上海大都市圈而言,當前發展存在著哪些障礙?需要重點關注或解決哪些關鍵問題?

      陸銘:上海大都市圈的規劃已經進入了公眾視野,現階段建設上海大都市圈,其都市圈的圈層概念需要進一步深化。

      上海大都市圈的圈層概念在空間上已存在,但核心城市幾十公里范圍內的功能梯度如何體現?都市圈功能梯度與核心城市向外圍的輻射影響力緊密相關,如都市圈產業鏈一體化,研發在上海、制造在常州。都市圈建設最重要的工作還有基礎設施的連通,包括高速公路、水路、鐵路等。近期疫情突發等情況,進一步要求都市圈在公共安全方面構建聯防聯控機制,以避免由于核心城市出問題或周邊城市出問題,導致整個產業鏈阻斷,這些是需要在上海大都市圈上百公里甚至100-200公里范圍內解決的問題。

      上海大都市圈的焦點問題則在更小的圈層上,即50-80公里半徑范圍內的問題需進一步考慮。隨著經濟和人口流動越來越頻繁,是否需要編制一個更緊密的、核心圈層的規劃?著重解決在這個圈層范圍內,產業、經濟、人口聯系特別緊密的情況下,帶來的新問題,比如上海中心城區與昆山、太倉、嘉興之間修建滿足通勤功能的地鐵,軌道交通一體化過程中沿線土地加強開發等。

      最近幾年,上海積極推進長三角一體化示范區建設,已探索形成一個滬蘇浙合作機制,解決跨省際行政邊界資源配置的核心問題。對于長三角一體化示范區的建設成效,是否可以拓展到整個上海及江浙周邊中小城市一體化的規劃和建設,同步解決虹橋樞紐與江浙合作的問題。以這些具體建設需求為抓手,更加明確推進上海大都市圈核心圈層建設。

      專家簡介

      陸銘,上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授,中國發展研究院執行院長,中國城市治理研究院研究員,上海市政協委員。曾榮獲教育部長江學者、上海市“曙光學者”、上海市領軍人才、上海市十大青年經濟人物;曾擔任世界銀行和亞洲開發銀行咨詢專家。擔任《經濟學(季刊)》副主編,Asian Economic Papers(MIT出版社)編輯,《世界經濟》等期刊編委。研究領域為勞動經濟學、城鄉和區域經濟發展。代表著作有《空間的力量》、《大國治理》、《大國大城》、《向心城市》等。主持過國家自然科學基金重點項目、國家社會科學基金重大項目和重點項目、教育部重大項目等多項國家和省部級課題。


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