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      陸銘:治理城市擁堵不必限制外來人口

      2022-08-23 13:09 來源:時代財經 作者:余思毅

      近日,住房和城鄉建設部城市交通基礎設施監測與治理實驗室等部門聯合發布的《2022年中國主要城市通勤監測報告》顯示,全國超1400萬人口承受單程60分鐘以上“極端通勤”,其中,北京就占600萬。42個年度可對比城市中,超七成城市通勤超過60分鐘的比重在增加。

      大城市虹吸了大量流動人口,但由于工作機會主要集中在城市中心,而居住成本相對低的地區在城市邊緣,使得職住分離成為大城市青年群體中普遍存在的生活模式。

      另據國務院新聞辦公室今年4月發布的一部白皮書,在北京、上海、廣州、深圳、成都、杭州6個受到青年關注的城市,近80%的青年就業集中在15公里以內的城市就業中心,但受到居住成本與社區環境影響,65%的青年人群居住在城市中心15公里以外。

      通勤時長的增加,與城市的擴張、人口流動存在什么樣的關系?人口流動背后的產業規律是什么?未來城市的布局會如何演變?近日,時代財經就上述問題專訪了上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國發展研究院執行院長、中國城市治理研究院研究員陸銘。

      陸銘在其新書《向心城市》中,探討城市發展與人口的關系,指出,人口密度高,不一定是城市治理問題的根源,反而可能是解決擁堵、污染等城市問題的出路。

      在陸銘看來,研究梳理交通擁堵產生的各種原因,人口數量并不是最重要的,造成擁堵的主體也不是外來人口?!霸诜諛I為主的大城市,疏散中心城區人口,反而加劇擁堵?!?/p>

      陸銘進一步解釋道,隨著中國經濟產業結構的優化,新增的消費需求會越來越多地集中在服務業。服務業有一個很重要的特點,是需要借助面對面的方式提供。這樣一來,需求和供給都會越來越集中在城市。發展服務業,城市比農村更有優勢,大城市比小城市有優勢。

      這也是陸銘在《向心城市》一書中揭示的三個人口趨勢:第一,農村向城市。第二,小城市向大城市。第三,大城市的郊區向中心城區。

      治理城市擁堵不必限制外來人口

      時代財經:近日,住房和城鄉建設部城市交通基礎設施監測與治理實驗室等聯合發布的《2022年中國主要城市通勤監測報告》,超過1400萬人承受著60分鐘以上極端通勤,超七成城市的“極端通勤”人口比重增加。

      陸銘:大城市、中心城市比小城市的通勤時間長,是正常的,關鍵問題是要長多少。如果中心城區的住房供應多一點,居住平衡改善一點,那么總體的通勤時間就可以短一點,但不是說短得跟小城市一樣。

      經濟發展到一定階段,產業結構會以服務業為主。如果中心城區執行所謂的“嚴控密度”,居住往外圍遷移,要么造成了長途通勤,要么使得在外圍的人覺得中心城區的優質服務與我無關,制約了經濟發展和人們生活水平的提高。

      在服務業為主的大城市,疏散中心城區人口,反而加劇擁堵。

      中國城市發展中的某些政策和思維方式,遠遠不能適應中國從工業化向后工業化轉型這一階段。城市在工業化的階段,大量的工廠會建在城市的外圍。這時人口往外疏散,可以使得中心城區居住的環境得到改善,同時就業也接近工廠。

      目前中國已經進入到后工業化階段,以上海為例,早晚高峰出現了潮汐式通勤。如果在比較靠近中心城區的地方多建房子,大家可以住得離上班地點近一點。整個城市的綜合交通流量和距離就會大幅度下降,擁堵就會得到緩解。

      時代財經:其他城市隨著流入人口越來越多,也會走現在一線城市擁堵的老路嗎?

      陸銘:不能這樣說,因為每個城市的治理都不一樣。

      人口在增長的過程中,擁堵是可以治理的,比如濟南,之前擁堵厲害,最近兩年通了地鐵等,通過技術手段,使得交通擁堵大幅度下降。

      展望未來,很多科學家是非常樂觀的,技術可以解決城市擴張所帶來的問題。再用15年~20年的時間,人類可以用技術解決交通擁堵的問題了,比如無人駕駛技術,還可以釋放出大量的城市空間。

      一個城市的人口和面積的擴張本身是技術的函數。在馬車時代是不需要控制人口的,因為馬車能跑多遠就決定城市的面積多大。今天城市這么大,是因為技術改變了,從馬車變成汽車、地鐵出行。如果地鐵可以跑得再快一點,城市就會變得更大。

      時代財經:當下怎么解決擁堵呢?

      陸銘:交通擁堵跟很多因素有關。

      我并不否認人口數量的增長會帶來交通擁堵,但如果梳理交通擁堵產生的各種原因,人口數量是最不重要的。關鍵是基礎設施怎么供應?城市怎么規劃住房?居住、就業、消費的關系在空間上怎么布局?還有技術的進步。

      我團隊里面的兩個學生李杰偉和韓立彬,他們做的一個課題,就是關于擁堵與外來人口關系。一個城市人口增加時,好像擁堵也隨之而來,那么你認為擁堵是本地人導致的還是外地人導致?

      時代財經:可能是外地人導致的?

      陸銘:這是你的直覺吧?但調研結果是,外來人口的平均通勤時間是全部人口通勤時間的一半。

      時代財經:因為他們租房子?

      陸銘:第一是外來人口租房子,第二是誰開車?

      時代財經:是本地人。

      陸銘:那么答案就來了,這些都是可以用數據來說話的。另外在購房方面,特別是在限購的情況下,誰在買房子,教育資源的緊張是誰導致的?

      因此,如果通過控制外來人口來尋找解決問題方案,既沒有抓住問題的主要矛盾,也有可能因為控制人口而導致一系列對經濟的負面影響。

      服務業的發展必然加劇城市的分化

      時代財經:當前四五線城市以及縣城面臨較大的去庫存壓力。怎么看待這些地方樓市遇冷與房價的分化?

      陸銘:房價的高低跟需求和供給有關。當前房價的分化主要表現在:人口持續流入的地方,房子供給不足,房價很高;人口流出的地方,房子的供給很多,房價橫盤甚至下跌,這才是問題的關鍵。

      去年以來的樓市調控政策講究“一城一策”,但再較前一段時間,對于房地產的監管是全面性的。對于房企的嚴控,我認為有的房企存在一些不規范行為是應該去管的,但具體是全行業來管還是專門針對出問題的房企,是值得商榷的。

      如果要全行業管制,嚴控房地產業的資金,甚至引發了大多數房企的融資問題,是不是會影響到房地產的供給呢?如果房企沒有融資的便利性了,是不是會對土地的出讓產生影響,進而影響到地方政府的財政收入,并且影響到地方政府所發行的一些金融工具、金融產品的可持續性呢?

      本質上講,樓市供給和需求之間的矛盾存在地區性差異,而且不同的房企之間的情況也不一樣。有的房企更加注重在中小城市發展,那就遇上了房地產市場供應比需求多的局面,如果這類房企同時發了很多理財產品,那么其風險就比較大。

      如果一些房企的目標市場是人口流入的大城市,它是有需求支撐的,該房企可以發行理財產品,借助一些金融工具進行運營。但若是針對房地產全行業進行管控,最后房企都可能面臨資金不足的困局。

      時代財經:未來,各個城市的房地產市場分化會發展到什么樣的程度?

      陸銘:隨著中國的經濟產業結構的優化,人們的生活水平會不斷提高,在此大前提之下,新增的消費需求會越來越多地集中在服務業。從生產端來講,服務業的發展會為制造業賦能。

      如此,大量的服務業,不管是消費型的還是生產型的,會越來越集中地發展。

      服務業有一個很重要的特點,即需要借助面對面的方式提供,而不是在一個地方生產完了,可以運輸到另一個地方。這意味著哪里有服務業的GDP,哪里就有從事服務業的人以及服務的消費者。

      這樣一來,需求和供給都會越來越集中在城市。因為發展服務業,城市比農村更有優勢,大城市比小城市有優勢。

      土地和住房的供應要去順應這一需求。如果不順應這一趨勢就會出現問題:第一,大城市會持續存在住房不足;第二,小城市房子不一定會有人買;第三,經濟增長沒有動力。

      當大城市住房不足時,客觀上會抑制經濟和人口向大城市集聚,導致服務業發展不充分。中國經濟發展到現階段,如果服務業發展不充分,就會影響經濟增長的速度和質量。

      時代財經:這就是你在書中總結出“向心城市”的規律?

      陸銘:是的,這就是我在書中揭示的三個人口趨勢:第一,農村向城市。第二,小城市向大城市。第三,大城市的郊區向中心城區。

      隨著服務業比重的提高,中國的大城市逐漸會出現制造業比重越來越低,制造業的就業集中在郊區,服務業更多是在中心城區,經濟活動向中心城市集中的情況。

      因此,如果把人口都安排在郊區,而經濟活動在中心城區,那么就造成了長途通勤。

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      《向心城市》陸銘 著,世紀文景|上海人民出版社,出版時間:2022年7月

      對縣域經濟的建設要分類

      時代財經:縣城的人口流出問題同樣也引起各方的關注。例如山西省就有多個人口在10萬以下的小縣,如古縣、岢嵐、安澤、大寧、永和。最近也傳出河南鄲城縣公交車都停運了,因為坐車的人太少了。怎么看待縣城人口減少的現象?

      陸銘:首先縣城是分類的。今年5月份,國務院發布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》提到縣城是分5類的。中國的縣城差異是非常大的,有的縣城比如與上海相鄰的昆山,人口超過200萬,而中國最小的縣城只有8000人??h城的發展差異很大,很大程度上是基于其地理位置。

      第一類接近大城市的縣城,按照文件的指示精神是加快發展,融入以大城市為核心的都市圈;第二類是有特色產業的縣城,有一定的經濟規模,能容納就業和人口;第三類是農業主產區的縣城;第四類是生態保護區的縣城,比如能發展旅游業;第五類可能收縮型的縣城,例如一些資源型的城市,隨著資源的枯竭而收縮。

      這幾類縣城里,第一類縣城的人口是增長的;第二類縣城人口的增長與否要看特色產業的規模大??;其他幾類縣城有可能人口增長不會特別多,甚至是萎縮的。

      地方人口收縮是遵循客觀的經濟規律。我們是否應該該為遏制人口的負增長加大投資?短期內加大投資可以的,修路、修橋、修工業園,在投入時能創造就業。但基礎設施建設完畢,如何發展還是取決于當地的需求。

      現在,很多縣級政府公共財政支出緊張,回溯過去,有一個非常重要的原因就是做了大量的投資,甚至大舉地方政府債務。未來如果要繼續,錢從哪來?所以在可持續高質量發展的目標下,對縣域經濟的建設就要分類。

      時代財經:上述文件還提到全面取消縣城落戶限制,這讓部分回流人口能夠落戶?

      陸銘:現在城區常住人口500萬以下的城市已經全面取消了落戶限制。問題是如果落戶限制取消了,人口能不能來?

      有些人可能覺得大城市太喧囂了,房子買不起,覺得到小城市生活質量比較高,再根據自己的就業預期、收入的要求、對公共服務生活質量的要求,選擇是否落戶縣城。

      放開落戶了以后,人們可以自行選擇,而且一個人在一生當中可以做不同的選擇,比如,年輕的時候可以在大城市掙錢,到了一定階段了以后,有的人早點回老家,有的人晚點回去,甚至有的人就去鄉村過上“面對大海、春暖花開”的日子。

      經濟規律是客觀存在的,人口流動的大體方向是清晰的,但個人的選擇是有差異的,國家的制度應該為每一種選擇創造條件,讓想流動的人能流動。在人口流入地方,要有公租房、廉租房等,實現公共服務均等化,而不是通過控制人口去解決城市的問題。

      至于人口流出地有些農村可能慢慢就消失了,但是對于很多小縣城和農村也不會一個人都沒有,留下來的這些人,也要考慮公共服務怎么提供,比如當地的學校、道路、醫院要建設齊全,當地的產業如農業、旅游的發展需要配套相應的基礎設施,以及提供技術資金的支持。

      時代財經:人口少的縣城還存在行政開支大的問題,例如2021年陜西佛坪縣全縣2.6萬人,卻有3000多名公務員。曾經有全國政協委員建議對人口規模低于10萬人的小縣進行合并試點,減少行政資源浪費。你怎么看?

      陸銘:在人口流出、人口規模小的地方,行政機構的撤并是大勢所趨。

      但至于人口是10萬還是20萬就要合并,需要進行深入研究?,F在人口數量是以管轄范圍來統計的,我國有的縣城面積很大的,特別是西部的一些縣城可能比東部一個省的面積還大。打個比方,有的縣城分了10個鎮,一個鎮1萬人,但每個鎮和另外一個鎮之間上百公里,這也不能一刀切去撤并。

      原則上是在人口減少的地區,公共服務向中心城區集中。但在一些西部的縣城,根本就沒有中心城區,因此要避免一刀切,一地一策。

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