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      丁志剛:新發展階段中國城市空間治理的策略思考

      2021-12-13 10:11 來源:中國城市規劃網

      導讀

      作為2020/2021中國城市規劃年會暨2021中國城市規劃學術季備受關注和規模盛大的學術對話之一,“空間治理轉型及行業變革”于9月26日在成都召開,學會城鄉治理與政策研究學委會委員、江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心主任丁志剛,做了題為《新發展階段中國城市空間治理的策略思考》的精彩主旨報告,闡述了新發展階段空間需求面臨的變化,從推動空間供給和需求匹配的角度,提出國家、區域、城鄉、城市、以及城市內部等不同空間尺度的空間供給策略,以改革的辦法實現空間供給結構的調整,并支撐未來中國經濟社會的高質量發展。

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      丁志剛  中國城市規劃學會城鄉治理與政策研究學委會委員,江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心主任,教授級高級城市規劃師

      一、新發展階段空間需求的五大變化

      (1)經濟發展的視角

      按照十九屆五中全會的部署,2035年要實現人均國內生產總值達到中等發達國家水平,這意味著中國經濟要在已經形成的龐大規?;A上再翻番。同時,隨著中國經濟向工業化縱深發展、產業結構向高級化演進,經濟增長動力也從“要素驅動”“投資規模驅動”轉向“創新驅動”,土地對經濟增長的基礎性決定作用有所改變,新發展階段經濟增長的新動能更多源自人才獲取、營商環境優化、空間支撐、產權保障等綜合要素的集成改善。雖然新發展階段的增長邏輯有所變化,但城市空間依然是中國高質量發展的重要載體。從內需市場變化看,市民和上億新市民日益增長的美好生活,需要能夠適應不同人群需要、功能更加豐富、體驗更加多樣、環境更加美好的更多元空間支撐;科技革命帶來的深刻變革,將推動城市成為新經濟發展、新基建建設和5G、人工智能、物聯網等運用的綜合場景。從國際競爭需求看,隨著全球發展格局的重構和中國國際地位的上升,建設若干具有全球和地區影響力的國際中心城市和全球城市區域將成為中國發展的現實需求;同時構建產業鏈相對完整的城市群地區也將成為統籌發展和安全的戰略選擇。

      (2)綠色低碳的視角

      2020年習近平總書記向世界莊嚴承諾中國將力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和。城市消耗的能源約占全球75%,碳排放量約占世界80%。因此,大量建設、大量消耗、大量排放的城市建設方式必須轉型。要更重視城市職住平衡、公服完善、短距通勤等空間結構的合理性;強調城市組團和完整社區,分布式能源資源管理方式。要提高建筑節能標準、推進可再生能源建筑一體化運用、全面推廣綠色建筑等;更加突出園林綠化碳匯和生物多樣性功能,與海綿城市建設有機結合。

      (3)社會需求的視角

      七普人口數據表明,中國社會呈現老齡化、少子化的變化態勢,城市養老設施、醫療和護理空間的需求快速增長。國家三胎政策出臺,大量育兒、幼托等兒童看顧型服務設施和活動空間需求增長。根據國家統計局的分析測算,2020年我國中等收入群體比例已達4億多人,正逐步形成橄欖型收入分配格局和社會結構。中等收入群體的顯著擴大將推升對更優質住房、教育、康養、文體、休閑等社會服務的增長需求。

      (4)技術革命的視角

      5G、電子商務、智能終端、大數據等信息技術的突飛猛進,加速推動了傳統的生產、消費模式逐步被新經濟、數字經濟模式所替代。城市化區域越來越呈現節點和網絡特征,城際網絡之間的互動與聯結成為關鍵?;ヂ摼W技術催生“電商鎮村”,城鄉要素流動更為便捷。智能技術推動城市空間治理水平提升,促進智慧交通、公共服務、生活休閑等城市功能的有機融合,“網紅”空間和場所大量增加。

      (5)城市治理的視角

      2019年習近平總書記在上??疾鞎r指出,城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。新發展階段的城市治理,首先是工作方法的改變,要改變就事論事解決問題的方法和碎片化的工作方式,以系統觀念和方法推動空間治理的目標綜合、資源整合、項目集成和一體化實施,推動實現整體效益最優。其次是工作機制的重建,要把城市看成一個有機整體,“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”,構建全流程的空間治理閉環。再次是社會關系的重塑,要致力改變都市“陌生人社會”的現狀,推動人民城市人民建、人民城市為人民,通過共建共治共享家園環境,讓城市發展更有人文關懷、更有情感溫度。

      二、空間供給側結構性改革的五個維度

      針對新發展階段變化的空間需求,需要用改革的辦法來推進空間供給結構調整,讓供給和需求相匹配,支撐未來中國經濟社會的高質量發展。

      (1)國家層面:

      要突出戰略導向和分類差別引導的規則制定

      不同于城市規劃設計立足于城市事務,國土空間規劃需要自上而下的頂層設計,要更加重視復雜國際格局中的全球戰略性,更加體現國家戰略方向下的發展動態性,更加突出新發展理念下的地方競爭性。因此要超越藍圖式的規劃模式,更加強調以清晰的空間規則引導新發展格局的構建。建議對城鄉發展進行戰略分類,可分為:

      1)國家戰略型城市,

      2)地方競爭型城市,

      3)支持發展型村莊,

      4)管理維護型村莊等類型。

      國家戰略型城市是國家層面重點關注、直接配置資源、且重點支持的戰略節點城市,如:全球樞紐城市、“一帶一路”和“雙循環”關鍵節點城市、軍事要點城市等。地方競爭型城市是其他通過鼓勵競爭實現空間要素資源優化配置的城市,要改變當前基于城市規模、等級等人為分配土地指標的邏輯,建立一套基于新發展理念的空間規則,比如,對經濟保持增長、能耗下降快、碳匯增長快的城市,配置更多的發展空間;對科技創新取得突破性進展的城市,增加科技創新空間和吸引科技人才的居住空間;對吸納新市民多的人口凈流入城市,配置更多的居住空間等。支持發展型村莊,要優先配置公共資源。管理維護型村莊,重點是農村環境整治和鄉村社會治理,給予農民市民化的歷史進程以必要的時間和空間。

      (2)區域空間層面:

      要致力推動要素流動下的城市群戰略

      要尊重發展規律,“讓該干什么的地方干什么”,更好地突出西部生態、農業、能源等主體功能,同時順應人口向城市群和都市圈地區集中的流動趨勢,推動“胡煥庸線”東西地區差異化均衡發展。針對城市群和都市圈,要加快建立健全人地掛鉤制度,打破行政壁壘、推動跨界合作,形成產業鏈關聯互補、城市功能錯位協同的多中心、多層級、多節點的網絡型城市群。

      (3)城鄉空間層面:

      要發揮新型城鎮化和鄉村振興雙輪驅動力

      鄉村振興不能就農村論農村,要考慮鄉村人口總量減少的現實,不能采用平均用力的方法推進鄉村建設行動,而要根據人口變化和村莊演變規律確定差別化的公共政策。要避免采用城市規劃建設的方法來推進鄉村規劃建設,加快構建適應鄉村特點的規劃建設管理體制,推行簡單易行的村莊規劃和設計一體化解決方案,鼓勵鄉村建設工匠深度參與建設實施過程。

      (4)城市空間層面:

      要構建兼顧發展和安全韌性的分布式城市組團

      城市因聚集帶來高效,但城市的過密化又會產生環境和健康問題。因此,城市需要兼顧效益和韌性,一是要推動超大、特大城市中心城區非核心功能疏解,建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城,構建以軌道交通為核心的公共交通網絡。二是要推動城市的組團結構改善與建設,各組團建立相互獨立又適度連通的能源、供水等生命線系統,并健全完善城市組團生活圈的公共服務供給。

      (5)城市內部空間層面:

      要聚焦空間再生產下的城市有機更新

      加強歷史文化保護,推動歷史文化街區、歷史地段、歷史建筑的保護性更新;挖掘存量空間更新潛力,推動低效用地、消極空間的功能性更新;聚焦民生,推動老舊小區、街區的改善性更新;補齊基礎設施短板,推動防洪排澇、生態治理等設施的修復性更新;塑造特色風貌,推動城市天際線與色彩、建筑布局與形態、沿路沿河地區景觀等提升性更新。

      三、規劃設計從業者的使命擔當

      (1)堅定初心使命

      面對時代的變化,規劃設計行業從業者首先要做的就是理清自身使命、堅定初心不改。規劃設計行業自產生起,就基于塑造更加美好人居環境的理想追求,基于專業訓練形成的空間塑造和創造能力。因此規劃設計行業從業者不能忘記自己的立足之本、以及為百姓塑造更加美好空間品質的專業情懷。

      (2)認清自身的專業特點和優勢

      規劃設計行業的重要工作特點是以系統化思維整合空間要素,創造更加美好的空間。正如所有食材疊加在一起不自動構成美味佳肴一樣,所有空間要素的疊加也不自動構成空間規劃和設計,基于專業訓練的規劃設計從業者是通過空間要素的綜合、整合與取舍形成相對理想方案,實現空間要素“1+1>2”的整體效益和空間品質最優。

      (3)更加突出以人民為中心的思想

      雖然規劃設計聚焦于空間,但空間本質上是為人民群眾服務的。上海世博會使“城市,讓生活更美好”廣為流傳,因為它契合了人們心底的需求。在國家強調以人為核心的新型城鎮化背景下,規劃設計從業者要更加突出以人民為中心的思想,更加突出為塑造高品質的人居環境服務,不斷滿足人民群眾對更美好生活的向往。

      (4)與祖國共同成長

      在改革開放后,中國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的40年城鎮化進程,在這史無前例的過程中,城市規劃設計發揮了重要作用,不僅引導快速成長的城市實現了相對有序發展,還推動了中國經濟社會多年的高速增長。這些事實支撐著城市規劃設計從業者內心深處的職業自豪。城鎮化的上半場,城市規劃設計相對成功地解決了城鎮化的謀篇布局命題。進入新型城鎮化“下半場”,在國家邁入高質量發展階段,規劃設計的工作重點轉向解決“好不好”的命題,要以空間治理水平的提升助推國家治理體系和治理能力現代化,為中華民族的偉大復興貢獻力量。

      供稿單位:江蘇省城鎮化和城鄉規劃研究中心

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